税收立法权的宪政历程考察

一、税收立法权的内涵
税收立法权是指特定的国家机关依法享有的制定、修改、补充、废止、解释和监督税法的权力，即特定的国家机关依法享有的进行税收立法的权力。这里的税法不仅仅包括税收法律，也包括税收行政法规、规章、地方性法规和其他规范性法律文件。从税收立法的级别层次来看，税收立法权可分为中央税收立法权和地方税收立法权。在不同的国家，中央立法权与地方立法权的权限大小有所不同，一般而言，联邦制国家的地方立法权大于单一制国家的税收立法权。从税收立法权的类别来看，有议会的或立法机关的税收立法权，在英美法系国家，司法机关的立法监督权力也是一种重要的立法权力。在我国司法机关对税法的司法解释也可以认为是一种税收立法权。
二、税收立法权的宪政历程
1.近代以来，围绕征税权的斗争奠定了税收立法权属于人民的宪政主题
国家权力的归属问题是判别一个社会是否厉行民主政治的首要的、最基本的标志。孟德斯鸠曾经言简意赅地指出:当共和国的全体人民拥有最高权力时，就是民主政治。近现代社会确立了人民主权原则，这一基本原则的确立起源于近代资产阶级的反封建斗争，最后终于在革命胜利后用国家根本大法——宪法加以确认，并成为近现代宪法首要的基本原则。纵观那场轰轰烈烈的资产阶级争取民主、自由与权利的斗争可以发现，作为革命第一战役的税收立法权斗争首先便是王权与人民权力的较量。
然而，这些无数次的斗争与资产阶级革命斗争中税收立法权斗争最根本的区别在于，对国家权力的来源认识不同，以及在此基础上构建了不同的税收法律关系。无论在奴隶社会还是封建王朝，无论是东方还是西方，所有国家都有着本质的相同点，那就是国家权力掌握在君王手中，以此为基础所构建的所有政治法律关系无非都是王者的命令与臣子的服从。在税收领域，也只能体现君王单方面的意思:征税是一种强制地、无偿地占有臣民私有财产的行为，它靠着维护国家运转的强制性的行政命令和军队、监狱等暴力工具获得权威性。奴隶社会、封建社会反对苛税的斗争只是质疑命令的发出者——君王，而从未质疑这种命令的正当性何在。因此，这种斗争只能成为改朝换代的工具，专制社会中的税收关系体现的仍然是专制。然而，这种情况在资产阶级征税权的斗争中被完全改变了。在英国，作为以贵族为领导的骑士、工商业者、市民一方同国王一方斗争的胜利成果《自由大宪章》强调，国王非经“大议会”(由国王、市民、诸侯三方参加)的同意，不得向封建主征收额外的临时税和附加税;还规定了国王必须遵守法律，如果国王违法，臣民有权强迫他尊重法律。臣民的同意成为国王征税的必要条件，国王所行使的税收权力必须受到人民公意的约束。至此，君权无限的理念被动摇了，所体现出来的正是“主权在民”的民主精神。经过这次革命，“纳税必须经国民同意”的观念深入人心，并推动着英国人民继续与王权的斗争。不仅如此，北美殖民地也效仿宗主国，在独立革命开始便喊出“无代表不纳税”的口号。纳税必须由人民同意，没有代表更谈不上人民的公意，这里的逻辑前提是人民有权力来表示同意且只有人民表示同意才能征税。税收立法权作为一种公权力，是国家权力的重要组成部分，人民的权力之所以能控制这种从来就恣意滥为的强大公权，就在于这种貌似无所不能的权力原来出自人民，人民是国家最高权力的真正主人，只要这种权力复归于人民，就不会恣意妄为了。早在美国建国时期，其开国者之一的华盛顿就对此进行了明确的阐释，他指出，人民主权就是“人民有权力和权利建立政府”，“美国政治制度的基础是人民有制定和更改政府各项法规的权利。而人民的权利和权力就是人民主权。一切权力来自人民，当他们自己选出来的政府官员运用权力违背他们的意愿时，他们可以而且无疑会撤销他们公仆的资格”。人民主权观念的确立奠定了税收斗争的正当性，也为税收立法权的回归提供了理论依据和制度基础，使税收立法权由君主属变为人民所有，使税收真正实现取之于民，用之于民，监之由民。
2.征税权运动催生了享有税收立法专有权的议会
在解决了国家税收权力的归属后，更重要的问题在于归属于人民的这一权力如何运行才能确保人民利益的实现。通过民主方式，是最佳的选择。民主的实现形式有两种:直接民主制和间接民主制。由于直接民主制的种种局限，间接民主制成为当今民主政治国家普遍适用的公民参政制度。而作为间接民主主要内容和表现形式的代议制度则直接源起于英国的征税权运动。享有“议会之母”的英国向来有着协商的政治习惯，在盎格鲁?萨克森时代便有对王权有一定约束力的“贤人会议”，到诺曼底王朝建立后，贤人会议演变为大会议。随着革命进程的推进，大会议的地位日益提高。《自由大宪章》的签署使代表公意的大会议不仅可以制订法律来制约国王，而且拥有批准捐税等权力；同时它还组成一个25人的专门委员会负责对国王的监督一旦，如果国王违法，贵族有权采取“一切方法”加以矫正，甚至废黜国王。这样，大宪章使以前形同虚设的大会议开始向具有实权的议会过渡。1258亨利三世违背大宪章，在4月的伦敦大会议上，下令臣民交纳占财产价值三分之一的货物税，为其儿子谋取西西里的王位筹集资金。大贵族们奋起斗争，并以武力挟持国王做出让步。亨利只好答应成立一个24人委员会，以推动必要的改革。24人委员会有很大的权力，由他们受理申冤状，任命大臣、大法官、司库及其他官员。同时还组成一个15人会议，名为辅助国王，实为控制国王，因为非经其同意，国王几乎不能做出任何决定，尤其是在关键人物如大法官、御前大臣、财政大臣的推选上。上述内容是“牛津条例”的主要部分，它确立了一套新的统治制度。“牛津条例”是继大宪章之后又一重要的政治和法律文献，它要求议会必须定期召开并确立议会作为全国最高立法机构。此后，英国爆发了贵族捍卫“牛津条例”的内战，这场内战在以贵族的胜利告终后，随即召开扩大了的议会，即著名的“西蒙会议”。特别值得指出的是，除以往的贵族和教会人士参加外，这次议会还要求每郡出两个骑士代表、每个大城市和自治城镇亦出两名市民代表出席会议，从而使社会地位比较低下、成分复杂的市民开始步人议会。因此，“西蒙议会”被称为未来下院制度的重要起点。同时，“西蒙议会”也为将来“模范议会”的召开开辟了道路。1295年11月13日，英国国王爱德华一世为了征得各阶级的同意以征收税款，特地召集新的议会开会，这次议会被后来的宪政史学家称为“模范议会”。之所以有如此别称就在于，首先，1295年议会在教俗贵族之外，将过去偶尔尝试召集各郡、市代表的做法固定下来，之后国王召集议会均依此制，要求郡、市代表参加。这样一来，由封建贵族集体讨论国事的大会议，因固定召集各郡市选举的代表参加，因而转变成为具有代议性质的议会。其次，确立了向郡市征税须经郡市同意的原则。过去，国王之所以只召集贵族参加的大会议，有一个重要原因，即国王缺钱，需要贵族在封建义务之外再纳特别税；每征一次特别税，国王便需召集一次大会议以征得贵族同意。1295年，爱德华一世所需战费甚大，仅靠贵族缴税尚不够用，故决定向各郡、市征税。模范议会乃将过去国王向贵族征税必先获其同意的原则扩大到各郡市，从而确立了向各郡市征税亦需先获其同意这一新原则。1295年后，国王大都遵循这一原则，当国王试图不经各郡市同意而强行征税或敛钱时，各郡市必群起而反对。1295年议会为未来的议会确立了一般样式，它的召开被认为是英国议会产生的历史性标志。

3.公民对国家税收立法权的政治参与完善了税收立法体系
民主政治以确立人民主权为根本要求，以代议制民主为重要的实现形式，然而，所有的这些制度设计都离不开公民的政治参与。民主政治的关键概念是“参与”；在特定共同体内，社会成员对涉及其切身利益的政治决策应该有所参与，而参与的广度和深度自然成为衡量民主的尺度，参与的广度指社会成员参与决策的比率，参与的深度则由参与是否充分，即参与的性质来确定。民主政治是多数人参与的政治，在实行民主政治的国家，多数人应当而且必须参与，政治才是民主的，否则，就不是民主政治了。在英国，整个争取民主的斗争有三种力量，即王权、封建贵族和新兴的资产阶级(市民)，最初的矛盾集中在三者之间的财政问题上，他们是这场运动的主角。与革命相伴的是资产阶级的各种学说，天赋人权、自由、平等、权利等思想激荡着整个社会，广大民众也热切关注着这场革命并随时在资产阶级领导下以最大的热情参加。当参加议会人员的范围，扩大到骑士和普通市民阶层时，他们立即意识到自己的利益与这场革命的相关性，从而忠实地捍卫《大宪章》以来的所有民主约章，直到这些民主约章也被推行到自己本阶层之上。在北美殖民地争取独立的斗争中，从反对《税收法令》和《印花税法》开始，这场伟大的革命就是一场整个北美群众空前团结的群众运动，13个殖民地各阶层所有不甘心被宗主国控制的成员，一起参与到了这场关乎自己权益的政治革命中。在法国，正是在广大人民群众的支持下，作为第三等级代表的富裕市民，才敢于在三级会议中宣布自己是代表全体人民的国民议会，由此将革命步步向前推进。期间，国民议会通过了法国大革命的纲领性文件《人权宣言》，确立了主权在民的原则，其中第14条规定：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体征收方式和时期。”这样依据主权在民的宪政法治精神，公民对于国家税收立法权的广泛参与促进了各国税收立法的不断发展，税收立法体系正在完成从无到有，从零散到系统化，从不完备到逐步完备的历史变迁过程。
正是由于税收与国家存在密不可分的内在联系，因此在人类社会由专制政治向宪法政治的历史性变革过程中，无论是在实质意义上，还是在形式意义上，它都起到了根本推动作用。宪政原理告诉我们。国家税收直接关系到对纳税人的自由和财产权的限制或剥夺，与刑法中的罪刑法定一样，凡涉及可能不利于国民或加重其负担的法律规定，必须由人民选举出来的立法机关制定，这是立法机关之所以严格保留税收要素立法权的最重要的理由。
注：本文系湖北省人文社科研究项目2010b315《宪政视野下税收立法权问题的研究》阶段性成果之一。
【参考文献】
[1]刘剑文.税法专题研究[M].北京:北京大学出版社,2002.
[2][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深译.北京:商务印书馆,1982.
[3]张定河.美国政治制度的起源与演变[M].北京:中国社会科学出版社,1998.
（作者单位：长江大学文理学院）