试论强化人民监督员监督效力的途径

【摘要】人民监督员提出监督意见是其行使监督权的重要形式，然而对其提出的意见效力如何，法律并没有明确予以规定，是司法实践中急于解决的问题。要解决此一问题，首先要明确人民监督员监督效力的性质，其次，再从立法、管理、程序等方面予以细化，从而强化人民监督员监督效力，实现真正的人民监督。
【关键词】监督效力 立法 选任管理 监督程序
人民监督员的监督意见应当具有一定的约束力，这是制度创设本身的需要，否则，这项制度就失去了存在的基础。关键在于借鉴国外类似制度的合理成份，检讨我国的人民监督员制度，应当赋予人民监督员监督意见什么样的效力，是我们必须给予解决的问题。
一、明确人民监督员监督效力的性质
明确人民监督员监督效力的性质是强化监督效力的前提。笔者认为，人民监督员监督意见应当是一种“程序性处分权”[1]，其理由是：
第一，在目前的制度框架下，无论赋予人民监督员多大的监督职权，一个根本的原则在于不得侵犯检察权行使的独立性。如果人民监督员的监督结果对检察机关具有实质上的约束力，这将导致其自身因分享了检察权而具有权力的性质，成为需要被监督的对象，如此势必会再次形成谁来监督监督者的困境和监督的循环。[2]
第二，从属性上来说，检察机关的法律监督，只是诉讼程序意义上的提醒、提示机制，很少具有终局意义上的决定性质。在一定意义上，检察机关作为法律监督机关，其权能本身就不具有实体性效力，引入人民监督员机制，赋予人民监督员对检察机关的实体性监督效力更是难以想象的。
第三，我国的人民监督员制度与美国大陪审团制度具有不同的法律和文化背景。美国大陪审团制度赋予了大陪审团实体性权力，是基于“三权分立”的国家权力配置理论，而在我国权力配置是锥形结构的，“一府两院”的权力来源于立法权，权力之间不存在绝对对立，在人民监督员由人大常委会产生的背景下，更不存在对立问题，没必要赋予实体性权力而影响检察权的独立性。
二、加强人民监督员制度立法
目前人民监督员制度还处于试点阶段，它面临的一个首要问题就是缺乏立法上的确认，只有用立法的形式将这一制度加以确认和规范，才能从根本上保证人民监督员对检察工作监督活动的外部性及监督效果的力度和刚性，才能够从根本上保障人民监督员的独立性和超脱性。人民监督员制度的立法，既要符合监督制约的客观规律，也要遵循刑事诉讼制度的一般原理。考虑到制度的法制化需要一个漫长的过程，同时，近期来看，《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》等法律修订规划也未将人民监督员制度考虑进去，采取地方立法的形式应当是现实的选择，这样既可以为人民监督员制度的进一步深化廓清道路，又可为将来上升为国家立法作出有益的探索，也必将大大缩减人民监督员法制化的时间。
三、改革人民监督员选任管理
实行人民监督员制度的初衷在于通过在现行检察制度中增设一种新型监督机制，把检察机关直接受理职务犯罪案件的关键环节有效的置于人民群众的监督之下，保护公民的基本权利。实现这一制度设计目标的一个关键环节就是人民监督员的选任。在实践中，按照现行的选任模式，作为被监督者的检察机关主导着监督员的选任，无法回避自己请人监督自己的疑问。另外，让被监督者选择监督者的权力有悖于监督员的超然性设计目标，难免会影响到监督者的监督力度。
（一）选任方面的改革
笔者认为，综合考虑各种因素，在选任程序上可以作出如下的安排：
第一，选任宜由人大常委会组织进行[3]。“通过人大的一些程序来产生人民监督员符合人民行使权力的机关是人民代表大会这一宪法规定”[4]，这也为检察机关自觉接受人大监督开辟了新的途径。此外，审判机关人民陪审员的产生依照法律规定是经过人大常委会选举产生的，因此选任人大监督员监督检察机关的职务犯罪案件具备一定的实践基础。此外，还解决了谁来监督人民监督员的问题，由地位相对超然的人大常委会选任监督员、监督监督员在理论上是没有问题的。
第二，增强人民监督员选任范围的民主性。依照《规定》和《意见》，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐，目的在于体现人民监督员的代表性和民主性。如果有些人没有单位，也没有团体，这些人就实际上被剥夺了成为人民监督员的资格。因此，人民监督员的产生采取个人申报与组织推荐相结合的方式更为合理，最后，由人大常委会审查确认，并向社会公布，以便加强与人民群众的联系，畅通监督的信息来源渠道，同时，将人民监督员工作经费、补贴等相应的列入人大财政预算，彻底消除检察机关花钱买监督的嫌疑。
（二）管理方面的改革
笔者认为上监督提一级是一个不错的选择[5]，它有以下几个好处：一是地市级检察院能够保障人民监督员的资源；二是体现上级院领导下级院的宪法精神；三是符合侦查一体化的改革思路；四是有利于打破地方保护主义；五是避免案件过于分散，便于指导下级院更好的开展工作。
具体而言，就是由下一级检察院的同级人大常委会组织选任出产生于本区域的人民监督员若干名，上一级检察院将来自于下一级检察院区域的人民监督员形成人民监督员名单，进行集中管理。

但是，“三类案件”的监督来自本辖区人民监督员必须回避，从其他监督员中随机抽取，“五种情形”案件及执法活动的一般监督原则上由本辖区人民监督员负责，形成统分结合的格局。此外，对“三类案件”进行监督时，为避免代表性不足的质疑，从实际情况和可操作性看，强制要求必须随机抽取7名以上的人民监督员进行监督是可行的。
四、重组人民监督员监督程序
监督程序的设计对于监督效力具有极其重要的影响，鉴于目前人民监督员制度在这方面存在的不足和缺陷，可以从以下几个方面进行完善。
（一）统一为事后监督
人民监督员对检察机关在事后监督更为妥当，这样“既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益”[6]；此外，在对不起诉、撤销案件的进行监督时，由于犯罪嫌疑人在人民监督员监督之前已经由检察机关做出实体性处理，不会造成对犯罪嫌疑人权利的侵犯。对“三类案件”来说，在上提一级的模式下，不服逮捕决定的犯罪嫌疑人、辩护人以及近亲属，撤销案件及不起诉案件的控告人、被害人，可向办理案件的上一级检察机关提出申请，由检察机关随机抽取人民监督员对其申请进行审查，依照职权决定启动监督程序。对于“五种情形”案件以及执法活动的监督，则可以由案件管辖权检察机关所在地产生的人民监督员依职权进行审查。
（二）强化人民监督员的知情权
人民监督员行使监督权的前提除了权力资源以外，还必须有知情权。[7]目前的规定对人民监督员的知情权保障不到位，只规定了人民监督员享有案件知情权[8]，但对如何落实这些权力，法律却没有明确规定。由于人民监督员不具备法律身份，因此在某些权能方面受到限制，比如如何进入羁押场所、如何解除涉密案件等等，由此直接导致人民监督员对案件的监督流于形式，打击了人民监督员的监督热情。
笔者建议，应赋予人民监督员一些能够实现的权力，真正将监督落到实处。具体而言，对于“不服逮捕的”和“五种情形”案件的监督，这类案件存在着检察机关与当事人利益的对立，可以通过举证、质证的对抗方式，使人民监督员广泛听取检察机关和当事人双方的意见，获得全面、真实的情况，以便做出理性的判断。对于“拟撤案”、“拟不起诉”案件，这类案件信息来源主要靠检察机关单方面提起，在监督过程中，对检察机关应当提供的案件信息作出硬性的规定，对于检察机关是否提供了有罪证据及提供了多少有罪证据应记录在案。同时，应当强制要求检察机关提供发案单位对当事人处理的书面意见。
（三）强化人民监督员监督意见的法律效力
为了保证人民监督员制度的实效，强化人民监督员监督意见的法律效力是非常必要的。笔者建议，可通过以下几种方式强化其法律效力：
一是改柔性的“可以”为硬性的“应当”。从慎重处理和尊重人民监督员意见的角度，检察长或者检察委员会不同意人民监督员意见的，“应当”听取人民监督员和有关检察业务部门的意见，做到兼听则明。“参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核”，这样的规定通常会因为人民监督员自身工作繁忙、不过于叫真等原因而不了了之，形同虚设，改为“应当”启动上一级人民检察院复核，才是此类案件进入复核程序的必要保证。
二是设立对上一级人民检察院复核决定仍有异议案件转化为人大常委会的质询程序的程序。这样一方面强化了人民监督员监督的效力，另一方面也在一定程度上缓解了人大质询程序难以启动的不足。
三是加大对经人民监督员监督改变原决定案件的惩戒。如果案件经过人民监督员的监督，改变了承办部门原来的意见，意味着承办部门原来的意见错误，给予其一定惩戒不仅是对错案的责任追究，同时，也是从相反的角度强化了人民监督员监督的效力
四是赋予人民监督员二次审查后强制起诉的权力。日本检察审查会制度通过改革，赋予了检察审查会第二次审查后可以强制起诉的权力，这也是值得我们借鉴的。在具体制度设计上，如果人民监督员对上一级检察机关的复核决定仍有异议，可以要求另行随机抽取人民监督员进行监督，如果也不同意检察机关的意见，就应当强制起诉。
【参考文献】
[1]参见胡烨：《论人民监督员制度》，2005年苏州大学硕士专业学位论文，第31页。
[2]参见秦前红、周伟：《论人民监督员制度的规范依据》，载《法治方圆——人民监督员》，2008年第6期，第4页。
[3]由人大常委会组织选任是符合我国政治生态的，同时借鉴了日本检察审查会的组织管理模式。
[4]参见福建省人民检察院、福建省社会科学联合会课题组：《检察机关直接受理侦查案件实行人民监督员制度研究》，载《东南学术》，2005年第2期，第65页。
[5]高检院在《关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》中曾明确指出“在直辖市、边远地区等‘三类案件’较少的基层试点院，可以由分、州、市检察院统一选任人民监督员，在分、州、市检察院辖区内统一履行监督职责”。

[6]参见刘静：《一次试图弥补制度缺陷的司法改革——人民监督员制度相关问题思考》，载《黑龙江政法管理内部学院学报》，2005年第4期，第14页。
[7]参见戴中祥：《人民监督员制度探讨》，载《理论月刊》，2005年第8期，第104页。
[8]这些权力包括向承办人提问的权力、旁听讯问犯罪嫌疑人、询问证人的权力、听取有关人员陈述及律师意见的权力、查阅案件卷宗的权力等等。
（作者单位：北京市昌平区检察院）