我国房地产市场宏观调控的法律思考

房地产市场的宏观调控就是国家采用行政、法律、经济手段从宏观上对房地产市场进行指导、监督、调节，以保证其供需平衡，弥补市场经济的缺陷，保证房地产市场稳定的运作。在宏观调节的手段中，法律手段是不可或缺的，这要求宏观调控要有法可依，依法调控。这样才能使宏观调控实际有效，房地产市场健康稳定的发展。
一、我国房地产市场现状
（一）部分城市房价增长过快
2003年以来房价一路飙升，全国各大中城市房价上涨多呈提速态势。而部分城市更是超出人们预期，2006年上海地区商品房住宅均价已达到7038元／平方米，房价收入比11.35：1，严重超出了国际公认的发展中国家3-6倍的标准。一个地方房价收入比超过7以后，就会被世界公认为“国际房价最难承受地区”。
（二）信息不对称
由于交易对象的不可移动性、复杂性,房地产市场存在着严重的信息不对称问题。首先，信息渠道不畅、统计标准难以统一、数据的客观性和公正性差等影响着政府对房地产宏观调控的决策。由于住房信息、档案等基础制度建设滞后，住房基本底数不清，导致税收、信贷等抑制投资和投机需求的经济杠杆效力大减，抑制外资炒房的调控措施难以精确实施。其次，在土地市场，即国有土地使用权的出让市场存在着严重的信息不对称。国家基本掌握了要出让的国有土地的全部信息，而房地产开发企业对这些信息的了解则很不充分。尤其是协议出让土地时，国有土地使用权的出让无法体现公开、公平、公正的原则。最后，房地产信息仍然存在不透明、不准确、不完整等问题，特别是房地产信息向公众披露还未形成制度化。这一缺陷直接影响到消费者的切身利益。很明显，商品房的成本和质量等信息在开发商与消费者之间的分布是不对称的，即开发商比消费者占有更多的有关商品房的质量、成本、权属关系等方面的信息，导致开发商对价格的垄断和绝对的信息优势而消费者由于缺乏足够的信息被迫地接受价格和承担风险。
（三）市场秩序有待规范
我国房地产市场秩序混乱，开发商囤积土地、虚假宣传、囤积房源、哄抬房价等问题仍然存在；开发商违规建设、擅自增加层数、增加建筑面积突破规划、炒买地皮、拖欠偷逃税款等行为得不到及时查处，所有这些无不是对国家政策实施的干扰，是对社会利益和消费者权益的侵害。此外，缺乏规制的垄断使房地产市场成了资本追逐暴利的乐园内地房地产市场的巨大诱惑力往往使我们忽视这一市场的垄断性，也没有形成对垄断者有效规制的手段。
（四）价格结构矛盾突出
目前，我国大部分地区的房屋开发中，高档房屋比重过高，低价位经济适用房屋的开发量不足。一些大中城市在房地产开发中忽视了供需关系，房地产开发企业为了追求高利润，热衷于高档商品房的开发。同时，市场上低价位房屋供不应求，导致了房屋供给结构严重地背离需求结构，在供应总量不足的情况下，产生了结构性泡沫。房屋供给结构的失衡导致价格结构矛盾更为突出。高价位商品房比重过高，低价位商品房开发量不足，与城镇普通居民家庭收入不适应。
（五）住房保障体系建设滞后
在市场经济体制下，住宅具有商品属性,而且是一种特殊商品；同时，住宅又具有社会保障品的属性,对全体社会成员来说,住宅是最基本、最必需的社会保障品。但我国政府在完善住房保障体系方面作用有限，特别是解决低收入家庭住房问题，没有在房地产业发展与确保民生社会公平之间找到合理平衡点。保障性住房在住房供应中比重低，覆盖面小，资金来源缺乏制度化保证。住房保障体系的不健全制约了房地产业健康可持续的发展，更重要的是影响了低收入人群生活水平与质量的提高，成为社会不和谐的因素之一。
二、政府宏观调控的必要性
（一）政府宏观调控是为了保障国民经济总量平衡
国民经济总量平衡是国民经济持续、稳定、协调发展的前提。房地产业是对国民经济影响较大的产业。它既对社会所能提供的投资、建筑材料、劳动力的数量有较强的依赖,又对土地需求及各种住房、经营用房等房产需求有很大影响。房地产开发是房地产业中的主体行业，它在国民经济总量平衡中具有重要作用。房地产开发一方面要与国民经济总量平衡相适应，另一方面也要积极促进国民经济总量平衡。采取措施调控房地产开发总量，有助于保持国民经济总量的平衡。
（二）政府宏观调控是优化产业结构的需要
房地产开发是关联性较强的行业，不仅直接影响其他产业的状态和结构，而且对整个产业结构的调整与优化具有很强的牵动作用。这就要求加强对房地产开发市场的管理，以便能通过市场调节房地产业的发展规模和内部结构。
（三）政府宏观调控是市场缺陷的存在要求
中国的市场经济体制有自己的特色，但必须尊重市场经济的共性，必须加强宏观经济管理。房地产开发与国民经济的发展是密切相连的，如果把房地产开发单纯交给市场去组织，那么，很可能出现过热或过冷的现象。政府在一定的发展目标之下对其采取一定的政策措施加以干预，则会取得更好的、适度的发展效果。
三、我国房地产市场宏观调控的问题
国家调控房地产市场的措施不可谓不多，但这些调控手段虽然有一定效果，但并不显著，一些文件规定在操作层面上缺乏可行性，理想状态下的条文在实际执行过程中力度不够，没有从根本上遏制房价上涨速度过快的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：

（一）宏观调控法律规范体系不完善
国家对房地产市场进行调控大都以下发文件、通知等形式进行，立法层级较低、高度不足，缺乏完整的法律框架和结构。地方政府在执行过程中往往抱有“可做可不做”的态度，在没有法律强制力的保障下，大部分文件无法自上而下顺利执行，变成“只是说说而已”的空文，无法起到积极良好的执行效果，自然会有矛盾产生。
（二）国家房地产市场宏观调控措施力度不够
虽然调控政策本身是为了房地产市场更加平稳健康地发展，但在实际操作过程中效果并不十分明显。国家在对房地产市场进行宏观调控时，尤其是对不法行为缺乏打击力度。
（三）宏观调控的主体权力义务范围不明确、调控主体之间关系不明确
对房地产市场进行宏观调控是各调控主体的权力，也是其义务所在。调控主体是“将”，执行主体是“兵”，将要管兵，兵要监督将，多头管理应有明确的监督机制，不能形成“都管都不管”的局面。
（四）缺乏民众参与互动
由于传统思想的束缚，大部分民众认为宏观调控是政府的事情，参与意识不足；但另一方面，参与渠道的缺失也直接导致民众真正的想法没有途径表达出来。
四、我国房地产市场宏观调控的法律规制
(一) 完善宏观调控立法，形成科学合理的宏观调控体系
从立法过程上看，我国的房地产立法基本属于行政部门立法模式，对一些重要房地产法律关系的调整还没有上升到应有的立法高度。立法效力级别的降低，必然影响其实施效果；而调控房地产市场的措施在法律依据上的欠缺，更是导致相关政府部门无视中央调控政策而一味追求GDP的动因之一。所以，经济政策的实施必须要有相应的法律框架规制，填补立法空白和提高立法层次是促进房地产市场调控经济政策实施的重要推动力。
(二) 积极转变政府角色和职能，确保政府决策的科学性
除了要协调中央政府和地方政府在房地产市场宏观调控中各自的功能定位外，从总体上明确政府在房地产宏观调控中的角色也是非常重要的。随着政府职能逐步转向服务型政府，正确的定位应该是：不做运动员，只当裁判员；树立服务政府的行政理念，提供高效的行政服务；该管的要管好，不该管的坚决不管。实现这样一个角色定位，关键是恪守依法行政、公平行政、透明行政、高效行政的原则。依法行政包括主体法定、职权法定、程序法定。
除了要积极转变政府的职能和角色外，还应该建设一个法治、透明、服务型政府。有必要进行调控，“自上而下”的法律运行模式也并非是最佳的选择。一项宏观调控措施的出台，如果是重客观规律的，应该要经过充分的论证，并且应让广大的民众参与其中。参与制定措施的过程也就是导向、影响和校正的过程，只有“自上而下”和“自下而上”相结合，才是法律运行成本最低、效果最佳的模式。因此，政府应强化服务职能，弱化“命令”、“指挥”职能，科学、民主决策，合法地运作，才能更好地实现宏观调控的目标。
(三) 建立和完善宏观调控的法律责任机制，确保政府依法调控
针对房地产市场进行宏观调控，既是各调控主体的权力，也是其义务所在。根据法学的一般原理，违反义务就要承担责任。有权力必有责任，有多大的权力就有多大的责任。由于政府的宏观调控行为涉及全局，关系到干家万户，政府在宏观调控中的责任更为重大。而且对于宏观调控主体而言，如果其某项决策失误，给社会经济造成严重负面影响，那么也应该承担相应的责任。在近两年我国房地产市场的宏观调控中，中央政府曾三令五申要求地方抑制投资过热却收效甚微，根本原因在于没有法律责任的约束。建立一个有效地法律责任机制势在必行。
近年来，我国的房地产业得到了快速发展，在发展过程中也出现了不少问题。政府对房地产业进行适当的宏观调控，有助于社会经济持续、健康发展和保持国民经济总量的平衡发展。政府对房地产业进行宏观调控有其必要性和重要性，对房地产市场的宏观调控也应依法进行，甚至应将经济宏观调控措施和政策纳入法治的轨道，唯有如此，才能达到标本兼治的目的。
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（作者单位：天津工业大学）