从上述党的十六大报告有关政治文明和法治关系的阐述可知,在改革、改进我国政治体制,建设、发展我国政治文明方面,加强和健全公法有着极为重要的和不可替代的功能。但是,过去一个时期,我们中有些人存在重私法、轻公法的观念,有一手(私法)硬,一手(公法)软的倾向。这种熟悉和倾向是和党的十六大报告的精神不相符合的。党的十六大报告提出党要依法执政,各级决策机关要完善重大决策的规则和程序,各级政府要依法行政,司法机关要公正司法,国家要健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参和,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,使之享有广泛的权利和自由,要尊重和保障人权。这些都是公法(而非私法)的使命,都是需要加强和健全公法才能实现的目标。而且,加强和健全公法虽然其直接目标是政治文明,但政治文明同时是市场经济的重要条件,没有政治文明的环境,市场经济不可能正常运作和最终取得成功。实践证实,不注重政治文明建设不仅不利于促进政治体制改革,而且不利于物质文明和精神文明建设。因此,我们现在要在继续进行经济体制改革和发展社会主义市场经济的同时,加快进行政治体制改革,建设政治文明。而要加快进行政治体制改革,建设政治文明,就必须加强和健全公法。
在政治体制改革和政治文明建设方面,公法的主要功能和功能在于对公权力的规范和控制,包括界定公权力的范围、确定公权力主体产生及公权力转移、交接和取得的程序、在各公权力主体之间分配公权力和协调它们相互之间的关系,规范公权力行使的条件、基准、方式和程序,确立对公权力的监督、制约机制,为公权力相对人提供权利保障、救济机制。
(一)界定公权力的疆域,确定公权力的范围
政治文明的首要标准是公权力的合法性和正当性。任何国家机关和其他公权力主体的权力必须为人民所合法授予。没有人民通过其代表机关的授权,没有宪法和法律的根据,公权力主体不得做出任何影响私人或私人组织权利和自由的行为。否则,就是对人民主权的侵夺。公权力主体假如可以不经宪法和法律授权而任意行为,其滥权和侵权就不可避免,自然人的人权、法人的自主权、社会组织的自治权就无法得到保障。为此,必须健全和完善国家的各项组织法,如国务院组织法、中心军委组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法以及国务院各部委和地方各级人民政府的组织法等(现在这些组织法大多阙如或很不完善)。只有制定完善、严密的组织法,才能明确界定公权力的疆域,确定公权力的范围。只有通过法律明确公权力只能做哪些事、不能做哪些事、哪些领域可以干预、哪些领域不得干预,才能使公权力主体的行为有所约束,不致凭热情、激情、个人喜好任意所为,才能避免全能国家、全能政府的产生。政治文明要求公权力必须以必要为限,公权力膨胀必然导致对私权利的侵犯,导致对社会公共利益的损害。但我们过去由于长期以来受计划经济体制及政府万能观念的影响,政府管了许多不该管、不必管,管而无效、管而有害的事。政府管事太多,导致政府规模越来越大,人民负担越来越重,市场交易障碍越来越多,行政相对人自由越来越少。显然,这种公权力机制必须改变。为此,应通过立法大幅度减少政府规制(包括审批、许可、审查、检查、处罚、强制等),政府的部分职能(如定价等)可由市场调节取代,部分职能(如确认资格、资质等)可由非政府社会自治组织取代,部分职能(如公用事业、公共道路管理等)可承包给私人或私人组织。只有这样,长时期旧体制形成的全能政府才能真正转变成有限政府。
(二)确定公权力主体产生及权力转移、交接和取得的程序
政治文明不仅取决于公权力来源和范围的合法性和正当性,而且取决于公权力主体产生及权力转移、交接和取得程序的合法性、正当性。为此,必须健全和完善各种选举法及相关程序法,如人民代表机关选举法、国家领导人选举法、国家最高权力转移和交接的程序法等。而且,这些选举法和程序法必须体现现代民主和法治的要求。例如,要保证民主选举真正反映选举人的意志,就应在选举过程中对被选举人的政治和政策主张进行适当的宣传,使选举人对被选举人的政治和政策主张有充分的了解。假如选举人对被选举人的政治和政策主张不了解,选举就会成为形式,选举人事后也无法对当选者实施监督。又如,现代民主要求选举程序中候选人的确定应经过各方充分协商,协调和平衡各方利益。我国目前的实际做法就较好地体现了这种要求,但新问题在于至今缺乏法律对这些做法加以规范化、制度化和程序化,从而给任意乃至恣意留下了空间。我们只有以法律确定公权力主体产生及权力转移、交接和取得的民主程序,才能使国家政治长期处于稳定有序的状态。
(三)确定和协调公权力主体相互之间的关系
政治文明不仅要求公权力主体和政治共同体成员(主要指国家和人民)的关系法律化、制度化,而且要求公权力主体之间的关系法律化、制度化。公权力主体首先是指国家机关。国家机关纵向面包括中心国家机关和地方各级国家机关,横向面包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等。公权力主体除国家机关外,还包括社会自治组织,在我国,还非凡包括执政党。因此,公权力主体之间的关系法律化、制度化,即包括国家机关之间纵向和横向关系的法律化、制度化以及国家机关和社会自治组织、和执政党关系的法律化、制度化。为此,有必要制定和完善一系列相关法律及采取相应具体办法。在当前,可考虑首先采取下述举措摘要:第一,建立违宪审查机制,在处理公权力主体相互关系中确保宪法的最高权威。宪政既是政治文明的重要内容,又是政治文明的基本保障。在处理公权力主体相互关系中,应以宪法为基本准则,确保宪法的最高权威。人非圣贤,公权力的行使者亦非天使,宪法、宪政设计得再好,总难免有人有意无意违反和破坏。假如没有违宪审查和追究违宪责任的机制,宪法和宪政就会形同虚设,各公权力主体就会各行其是,从而导致政治不稳定或专制。为此,有必要在全国人大之下设立和人大常委会并行的宪法委员会,宪法委员会可由全国人大任命若干名法律专家、若干名大法官、若干名大检察官组成,已卸任的原国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理可作为宪法委员会当然成员以提高违宪审查机构的权威。第二,通过立法规范党和国家机关的关系,实现党的依法执政。在现代社会,执政党是重要的公权力主体。在我国,作为执政党的共产党更是最重要的公权力主体。建设政治文明,以法律规范公权力运作,假如把执政党置于法律之外,不以法律明确执政党和国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量的关系,依法执政只能是一句空话,不可能实现。为此,有必要制定《执政党和国家机关关系法》,以确定执政党和国家机关关系的基本原则。第三,改革司法体制,消除地方对法院人、财、物的控制,克服司法地方保护主义。现代政治文明的一个重要指标是司法公正。要保证司法公正,就要保证司法独立,保证法院不受任何机关、组织、个人的干预。而在我国现行体制下,法院人、财、物均受制于地方政府,司法公正受到严重影响。为解决这个新问题,有必要将法院建制和地方行政区划脱钩,即高级法院跨省建立,中级法院跨县(区)建立,基层法院跨乡(镇)建立,各级法院的人、财、物由中心司法行政部门统一管理。这样,地方各级国家机关就难以直接干预司法。
