分析简论国策

论文摘要：国策；概念；法律；宪法
　　论文摘要摘要：一直以来，人们理所当然地把国策和宪法或政党的政策等同，事实上，国策是宪法规范的一种表现形式。在我们倡导法治、建设宪政的今天，国策的混乱现实无疑是建设宪政文明的一大障碍。因之，弄清国策的概念、探索国策的原理、理顺国策和宪法的关系，是探究宪政者不可绕过的话题。

　　在中国，国策似乎既不是纯粹意义的政策，也非绝对意义上的法律，因为人们习惯于把许多政策称为国策，而在实质上，它是宪法规范的一种。这种尴尬的处境，导致理论界对国策理解的混乱。我们浏览一下国内学者对国策下的定义就可以窥其一斑，如摘要：“国家的基本政策是指一个国家管理和发展的根本指导思想和大政方针，国家基本政策从本质和方向上规范着国家和社会。”显然，在政治学界国策似乎耸然于宪法之上，也是这种尴尬的局面，使得宪法学界很少有人花费心思去关注国策的概念。让人诧异的是，尽管我们不能从宪法文本里找到国策的字眼，但民间国策的称呼却铺天盖地，如依法治国是我国的基本国策、计划生育是我国的基本国策、民族区域自治是我们的基本国策、社会保障是我国的基本国策……。
　　
　　一、国策分析
　　
　　国策的英文表达为摘要：basis policy of state or nation-al policy。译成汉语为摘要：国家的基本政策或全国性政策。这一表达和国策在汉语词典的解释几乎相同，“国策是一国的基本政策”。由此看来，国策就是一国基本政策的简称。而且这种理解在学界的理论概念中得到证实，如，有学者认为，政策从政治层面上划分，可以分为地域性政策、国策；从政治地位上划分，也分为原政策或国策、从属性政策或辅助性政策。
　　从以上可以看出，国策和政策有着天然的渊源关系，所以，厘清国策和相关概念的关系是准确界定国策概念的充分条件。
　　
　　(一)国策的族群概念辨析
　　概念是分类的标签，之所以是标签是因为概念包含了本事物不同于其他事物的特征，所以，我们分析归纳界定一概念时必须把它和类似概念进行比较分析
　　1．国策和政策
　　无论是语言学还是政治学，都认为国策和政策有着天然的渊源关系。那么我们分析国策概念的当务之急就是要弄清政策是什么。
　　《牛津英语辞典》是这样界定政策的摘要：“它是政府、政党、统治者和政治家等采取的或追求的一系列行动；所采取的任何有价值的行动系列”。而美国的政治学家伍德罗·威尔逊则认为摘要：“政策是政治家及具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。而国内学者对政策又下了另外一种定义，“政策是国家机关、政党、及其他政治团体在特定的时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或行为准则。”
　　看来，牛津辞典给政策下的定义最抽象最广泛。而伍德罗威尔逊的概念次之，可能是源于美国的立法体制，他把政策和法律合而为一。笔者认为国内学者的定义和中国的现实最符合，因为这一概念把法律和政策从制定主体和政策目的角度区分开来。
　　(1)国策和政策的共同点。尽管政策和国策的概念各有侧重，但都指出了政策所具有的共同特征摘要：第一，制定政策的主体是权力机关，在美国表现为立法机关，在中国表现为政府、政党或其他政治团体。第二，政策和国策都由一系列步骤组成的行为准则。第三，二者都有一定目标取向。第四，政策和国策都具有时空性。正是源于国策和政策有这些相同之处，有学者认为国策是政策的一种非凡表现形式。
　　国策之所以在词典里和世界各国的政治理论界有不同的解释，原因在于千变万化的立法体制。不同的立法体制有不同的立法权分配形式，其制定法律的效力范围也存在差异性。按国内学者的国策概念，国策是政策的一种非凡表现形式。进一步推论，国策作为政策的一种表现形式，立法机关不应给予过多关注，因为政策只是行政机关、政治团体、政党等为解决社会的特定新问题而采取的政治行为，假如立法机关过于关注社会的具体新问题不但形成立法权对行政权和其他社会权利的僭越，而且会导致立法秩序的混乱。
　　(2)国策和政策的不同点。国策是一国的基本政策，和政策的区别在于“基本”。在汉语词典里，“基本”有根本、主要的、总体上三种解释。所以，国策相对于政策而言，应有以下不同之处，第一，国策解决的社会新问题应是根本的社会新问题；第二，国策的制定主体应是级别最高的权力主体；第三，国策的效力范围应是一国主权所辖范围；第四，国策的效力时间比政策更长，时间的长度界限应以所调整的根本社会新问题得到解决为限。由此看来，国策不应当是纯粹意义的政策。
　　2．国策和法律
　　从以上的分析中我们可以看出国策是不是法律应因不同国家的立法体制而定，在美国，除了立法主体之外，其他国家权力机关或政治团体无权制定政策，而在中国，政策的制定主体不包括立法机关，但是除立法机关之外的其他权力机关和政治团体如政党等都有巨大的政策制定权。鉴于此，笔者认为在中国不能把政策和法律混为一谈，应该严格划分他们的界限，否则可能导致法律秩序的混乱。政策和法律的理论区别如下表摘要：

　　可以看出，政策和法律是两种截然不同的政治行为，所以我们不能忽视政策和法律的区别把它们混为一谈。同样国策作为政策的一种表现形式也不能随心所欲地把其称为法律。尽管政治学界不假思索地把法律化约为政策的一种，但是在我们为法治摇旗呐喊的今天不应该去盲目苟同。考究某一项政策是不是法律，应当从制定主体、制定程序、体现的意志、表现形式四项标准进行衡量。同样，国策也不例外。
　　
　　(二)国策是政策还是法律——以计划生育国策为例
　　通过以上分析，国策具有政策的特征，又非纯粹意义的政策；国策似乎具备法律的特质，但和严格意义的法律不相符。正是这种尴尬的地位，法学界和政治学界都想争夺这个地盘。国策到底是政策还是法律，应当通过案例来证实。
　　案例摘要：计划生育基本国策分析
　　计划生育国策在我国具有重要的战略地位。我国的基本国情是人口多，底子薄，人均资源相对不足。中国经济社会发展中的许多矛盾和新问题都和人口新问题分不开，人口新问题成了制约中国经济和社会发展的关键因素和首要新问题。能否解决好人口新问题，直接关系到人民生活的改善、全民素质的提高和中华民族的兴衰，也关系到世界和平和发展。
　　我们可以从计划生育国策的形成模式上看国策的制定程序、主体及形式特征。第一步摘要：1945年11月卫生部发出579号通知规定摘要：“避孕节育一律不加限制。”第二步摘要：刘少奇主持节制生育座谈会说摘要：“党是赞成节育的……。”第一次把计划生育提到了党的重大政策高度；第三阶段摘要：从1956年到1980年党中心国务院反复强调其重要性。第四阶段摘要：1982年9月1日，中共中心总书记胡耀邦在党的十二大报告中指出摘要：“在我国经济和社会的发展中，人口新问题是极为重要新问题。实行计划生育是我国的一项基本国策。”第五阶段摘要：1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的宪法正式通过计划生育这一国策的决定。
　　从以上可以看出，计划生育国策具有明显的法律性。首先，计划生育国策要解决的社会新问题，是立国、强国之基础，该国策是关乎全局的战略政策；其次，在程序上，计划生育政策由第五次全国人民代表大会第五次会议表决通过，属于立法程序；再次，计划生育国策既然经过全国人民代表大会的表决，其制定主体在形式上就是全国人民代表大会，属于立法主体；第四，在形式上，计划生育的基本国策被写进宪法，说明它是宪法规范的一种表现形式。
　　宪法中的基本国策规范都和计划生育国策的战略地位、形成模式相同或相似。毫无疑问，国策不仅具有法的性质，而且是根本法的性质。所以基本国策不是政策，是法律规范，而且是宪法规范的一种。
　　
　　二、本文的国策概念
　　
　　(一)实质上，“国”和“政”之别
　　笔者认为国策和政策的区别只有一字之差，即“国”和“政”的替换。从政策和法律的区别来看，用差之毫厘谬以千里来形容这种变化并不为过。人们之所以把“国”和“政”进行习惯性的偷梁换柱，是因为政策上升到宪法的地位已具备法的性质，而且是根本法的性质；同时，“国”和“政”之别，意在强调这一政策是国家的、人民的，而非行政机关或政党的。另外，行政机关或者政党政治团体的政策意志转而成为人民的意志或者国家的意志，制定国策的行政主体转而成为实质意义的立法主体。可以看出国策是中国宪法的成长模式的既定结果，从这种意义上说国策属于中特理论的概念而不具备世界的普遍性。
　　
　　(二)内容上，解决社会新问题的权宜之策
　　从内容上来审阅国策，它是一国的基本政策，那么应具备政策的特征且又不能等于政策。政策解决社会特定新问题，具有时空性、权宜性。这类社会特定新问题在任何国家都存在，同样它们都会求助于不同的权宜之策来解决，而当这种权宜之策通过宪法规范的形式体现出来时，我们就可以把其称之为国策，这是有实无名的国策。所以，从内容上来界定国策概念时，国策是世界各国的普遍宪法现象，具有世界性。例如日本宪法由于历史的特定原因在序言和第九条中规定摘要：永远放弃战争、武力威胁或使用武力作为解决国际争端的手段，不保持战争力量；韩国宪法根据本国的国民素质而规定摘要：国家保证继续教育的义务；朝鲜宪法根据本国的国情具体规定了本国的经济制度；丹麦王国根据本国的宗教信仰传统，在宪法第二章的第六条规定摘要：国王必须信仰福音路德教……。
　　更具体点说，国策一般集中表现在对国家的经济、社会新问题的规范管理上，比如经济、教育、宗教、及其它带有较强民族特色的社会新问题。国家的政权的运作秩序、外交政策、宪法理论原则很少以国策的形式表现出来。
　　
　　(三)形式上，宪法规范的一种表现形式
　　政策只有是国家的、基本的才能称之为国策，而政策只有上升到宪法的地位才能体现出这些特征。所以，是否通过宪法规范体现出来是国策的形式标准。我国宪法规定的基本国策有，宪法序言中规定“坚持改革开放，……”；总纲第4条规定的“各少数民族聚居的地方实行区域自治制度，……”；第五条，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法制国家”；第31条规定的民族区域自治制度；第24条规定的教育制度；第25条的计划生育制度；第26条的环境保护制度等都属于基本国策规范。

　　通过以上分析，我们可以得出国策是为了全国各族人民的根本的、长远的、共同的利益而制定的，以便解决涉及国家长治久安、繁荣昌盛的具有重大战略性的社会新问题，并通过宪法规范形式表现出来的基本政策。本质上，国策是依据本国的非凡国情，通过宪法规范调控特定社会新问题的权宜之策，是解决特定新问题的方法。
　　
　　三、国策的基本特征
　　
　　从概念上可以看出国策具有以下特征。
　　
　　(一)战略性
　　战略性指基本国策新问题，在整个政策新问题系统以及整个国家发展中具有关乎全局的战略地位。解决该社会新问题是立国、强国之基础。否则，迟早会国将不国。即言之，实行不实行某项国策对一国而言意义至关存亡兴衰。例如，发展教育这项基本国策。当今世界的竞争主要是人才和技术所主导的综合国力的竞争。而培养优秀人才并推动科技进步，只能依靠于发展教育。所以，教育在当今世界各国具有极其重要的战略地位。战后日本、西德之所以能在短短20年间，从战争废墟一跃而成为世界经济强国，主要原因是实行“先教后富”的国策。
　　
　　(二)长期性
　　长期性是指国策新问题的存在、发生功能的时间相对于其他政策而言是长期的。国策所解决的社会新问题难以在短期内得到解决，即使经过一段时期得到解决，但从长远来看仍需加以重视，丝毫不能松懈，否则，立即会出现反复。例如，计划生育国策，其功能时间是长期的，因中国人口基数大，每年净增长成千万，不可能在十年、八年就解决得了。即使经过三、四十年解决了，但仍然要实行计划生育，否则人口会猛增。
　　
　　(三)超阶级性
　　一方面，国策是国家的、人民的，而非某一政党或政府的。即使政党政策是国策的依据或前提，但一旦进入宪法，就超越政党意志的圈子，成为全体人民的意志，并要求全国不同地区和不同民族都必须严格执行。另一方面，指基本国策作为政策的一种，虽然本质上仍然是统治阶级意志的体现并为统治阶级服务，但就基本国策所要解决的政策新问题本身而言不具有阶级性，纯系社会性新问题。它意在维护和发展社会的公共利益，而绝非狭义的阶级利益。例如对外开放国策，在当今全球经济日益一体化、国际化的趋向下，任何国家都不可能自我封闭于世界之外，闭关锁国只能造成更为落后的结果。对外开放是解决经济一体化、国际化这一社会新问题的策略性方法。其他，如环境、人口、教育等基本国策，这些基本国策解决的社会新问题都是社会性的，本身不具有阶级性。
　　社会越发展，纯社会性新问题越多、越突出，甚至有些社会新问题越来越成为社会应当严厉对待，并联合采取办法，如环境污染新问题，能源危机等。
　　
　　(四)宪法规范性
　　国策是宪法规范的一种表现形式，它是宪法中国家机关和人权规定以外的“第三种结构”。例如，在宪法序言中规定“坚持改革开放”；总纲第4条规定的“各少数民族聚居的地方实行区域自治制度，……”；第31条规定的行政区域自治制度；第24条规定的教育制度；第25条的计划生育制度；第26条的环境保护制度等都属于基本国策规范。
　　从静态意义上讲，国策类宪法规范相对于宪法权力秩序、权利秩序、宪法原则类规范，更能体现民族性特征。因为，国策的形成一般是国家对本国历史的总结得出的经验教训，如日本宪法不保留武力的规定；另外，国家根据本民族的特征对未来发展需要的猜测而制定的政策，也是国策形成的方法；基于本民族的特征和外国相比，制定出自己的发展政策，也是产生国策的一种方法。从动态意义上讲，宪法的国策类规范相对于其他规范变动性较大，往往成为修宪的一道风景。这是源于国策调整的社会新问题，通常以社会性新问题为核心，而随着社会的发展，社会性新问题越来越突出。
　　规范意义上，国策是宪法规范的表现形式，显然，国策具有根本法的效力，相对于其他部门法，国策是最高法律依据；从行为角度，国策是人们的最高行为准则，若宪法能进入司法领域作为裁决案件的依据，国策自然也不例外。
　　另外，宪法规范内部具有层次性，比如，作为宪法原则的宪法规范处于最高层次，它们控制着宪法的其他规范；作为规定国家权力秩序的宪法规范居于原则的后一位；宪法公民权利规范和国策规范，是规定个人利益和公共利益的两种规范形式，从应然意义上说，公民权利规范应处于国策规范的上一层次，国策规范的效力自然处于宪法规范的最低层。
　　
　　四、国策的分类
　　
　　(一)以国策的内容为标准的分类
　　依据国策规定的不同内容为标准，可以把国策分为经济方面、社会方面、政治方面几种。
　　1．经济类国策。宪法序言规定的坚持改革开放制度，无疑是我们经济建设和发展的重要国策，以至于我们称之为强国之路；另外宪法第15条有关市场经济的规定也属于经济类基本国策。
　　2．社会发展类国策。宪法第19条至24条规定的教育制度及其文化制度；第25条规定的计划生育制度；第26条规定的环境保护制度；第14条有关社会保障制度的规定等属于社会发展方面的基本国策。

　　3．政治类基本国策
　　政治类基本国策，是对国家权力秩序的规范和调整。如宪法第4条对民族区域自治制度的规定；宪法第31条对非凡行政区的规定。这些权力结构形式的规定是政治类国策。
　　相比之下，社会发展类国策在宪法规范中所占的比重较大，经济类次之，政治类所占比重最小。并且随着社会的发展，越来越多的社会发展新问题会受到基本国策的规范，国策规范的政治、经济新问题会越来越少。这是因为，国家权力秩序一般比较稳定，“先求生存再求发展”是万物发展的客观规律，一个国家往往也是在政权建立之后才有足够的精力关注国家的经济、社会和文化宗教事务。另一个重要因素我们也不能忽视，就是国家政权秩序很少发生更迭，我们也很少见到哪个国家经常处于政权动荡不安当中。宪法很少对一国的政权秩序进行修改或重组，因之，相对于国家的经济、文化权力秩序更具稳定性。而社会经济、文化发展变化较快，宪法为保持其适应性，必须跟上社会的发展步伐，频繁的宪法修补成为必要。另外，经济发展有其自律调整规律，法律不应该、也不会过多干预。
　　
　　(二)以国策的形成模式为标准的分类
　　依据国策的不同形成模式，可以把国策分为教训性、现实性和预见性国策。教训性国策是指经过惨痛的历史教训和付出高昂的代价之后才真正觉悟道的基本国策，例如中国的计划生育国策，日本的不使用武力的国策；现实性国策是政治精英对社会现实和社会需求清楚了解的基础上做出的政策选择，如环境保护；预见性国策是社会新问题在出现之前，国家对该社会新问题的科学预见，如科教兴国国策。
　　
　　五、认真对待国策
　　
　　宪法不能和政治相等同，否则，宪法规范政治化必将阻碍宪政的实现；宪法也不能和党章混为一谈，否则就有专制之嫌，究竟不是全体人民都是党员；宪法更不能和政策融为一体，否则将会出现立法权僭越行政权或行政权吸收立法权的危险。宪法是法，我们应用对法的审慎去对待。
　　国策是法律规范，更重要的其是宪法规范的一种表现形式，所以我们应当认真对待，而不能将国策泛化。尽管它可能来源于某项社会政策，但绝不能和政策混为一谈。要做到这一点，我们必须遵循以下几项原则摘要：
　　
　　(一)避免国策称呼的随意性
　　尽管现实生活中许多社会政策是重要的，但除了宪法规定的几项国策之外，其他的政策无论多么重要，也不能称呼为国策，所以宪法规范和否是国策的标准。否则我们就会把政策泛宪法化或者把宪法政策化，这样，宪法的权威自然难以树立。但现实生活中，政策泛宪法化的情况随处可见，例如，有人认为水土保持是一项基本国策；也有人认为合理建筑是一项基本国策；还有人倡导石油开发政策是一项基本国策；更有人说，人力资源开发和利用应成为基本国策。这些政策的重要性是不言而喻的，但对国家发展和稳定并不具有战略地位，况且有些政策在宪法规范中已有相关体现，假如专门把它再作为一项基本国策写进宪法，无疑是多余的，况且宪法作为根本法很轻易凸现“挂一漏万”的弊端，结果导致立法越多秩序越混乱的目前状况。
　　
　　(二)防止国策形成的盲目性
　　作为一部可实施的根本法，宪法基本性质决定了它只能规定某些方面的内容，而不可能也不应该面面俱到摘要：作为社会契约，宪法不是普通的法律，因而不应规定公民义务；宪法不是国家政策，因而不应该规定经济制度的细节；不能把宪法作为解决社会所有新问题的万能钥匙，把所有重要的政策都随意仍进这个“百宝箱”。因为，首先，把过多的政策写进宪法，无疑宪法应当跟随政策的变化而变化，自然影响到宪法的稳定性。另外，因宪法的修改程序严格复杂，因而，宪法规定过多的政策会束缚立法者的手脚，使之不能随社会的变化来调整政策。
　　
　　(三)遵从国策的低度标准
　　我们认真对待国策就是认真对待宪法，不能随意地把政策当作国策。当然，一些事关战略性的政策确有必要视为国策，但必须符合国策的以下标准摘要：第一，本质上，这一政策体现全国各族人民的根本的、长远的、共同的利益。第二，形式上，宪法中没有相关规定，穷尽了宪法解释等手段，仍缺乏宪法依据的。第三，战略上，该政策能否顺利执行、贯彻落实，直接关系到国家的政治稳定、经济发展、社会的安宁、人民的幸福。第四，在穷尽了行政手段，新问题仍不能得到解决，只有通过立法手段才能解决的社会新问题。第五，时间上，它是一国政府和人民在较大的时间跨度内必须始终坚持的，具备稳定性。第六，在空间范围上，这一政策解决的新问题具有全国性，是一国政府和人民必须在全国范围内推行和执行的政策。