美国新自由主义和FCC新规定之争

在美国新闻传播领域，近期来围绕美国联邦通讯委员会（FCC）提出的有关传媒所有权的新规定之争，成为学术界内外高度关注的大事。本文试图将之置于美国新自由主义的思想背景和经济政策背景之中进行分析。

FCC 新规定的出台

2002年9月，美国联邦通讯委员会宣布它将复审一系列有关传媒所有权的法规。有些被复审的规定可以追溯到20年代40年代；还有许多被复审的规定是在因特网成为普及的传播媒介之前制定的，或是在有线电视和卫星电视进入美国大多数家庭之前制定的。这一宣布很快引起各方面的反响，还出现了紧张的院外游说活动，围绕该不该进一步放松有关的限制规定，持不同意见者唇枪舌剑，争辩激烈。据《哥伦比亚新闻学评论》2003年第二期上的有关文章介绍，从2002年9月23日美国联邦通讯委员宣布复审这些传媒所有权规定并邀请美国公众就这一问题提出看法起至提交意见截止日2003年2月3日，由美国各种协会、行业协会、消费者团体、智囊分子、学术界等提交的意见书纷至沓来涌向美国联邦通讯委员会，提交者既有群体，又有个人，数量达13,000左右，其中包括美国传媒业界组织如美国报协、美国全国广播电视公司协会、美国报纸同行公会、美国广播电视艺术家协会、美国全国拉丁美洲裔新闻工作者协会等，也包括公民群体组织如美国全国妇女组织、美国全国家长教师协会等，还包括学术性团体如美国心理学协会，宗教机构如美国基督教联合会，商业机构如跨国公司索尼。① 尽管对美国传媒所有权规定是否需要放松的看法不一，但提交问题者对美国联邦通讯委员会此次复审传媒所有权规定并再行作出决议的重要性却有共识，即：这是美国联邦通讯委员会有史以来对传媒所有权规定的最大规模的复审，其结果将对美国人如何获得新闻和信息产生极为深刻的影响。②

在议论纷纷、争辩纷纷中，美国联邦通讯委员会于2003年6月2日投票表决，（以3比2）通过了对于传媒所有制的有关限制规定的大幅度放松。该委员会此次通过的议案，涉及到对在1941年－1975年期间通过的一系列有关规定的改动。根据根据美国媒体，包括美联社、《编辑和发行者》杂志等的有关文章，FCC的媒体所有权新规定同以往相比的变动主要可概括如下：

以往，依据1941年通过的《美国全国电视所有权规定》（National TV Ownership Rule）的修订版，美国任何一家传媒公司的电视受众覆盖率不得超过全国电视受众总数的35%。2003年6月2日通过的新规定将上限提高到45%。

新规定将1970年通过的《广播／电视跨媒体所有权限制令》（Radio/TV Cross-Ownership Restriction）和1975年通过的《报纸／广播电视跨媒体所有权禁令》（Newspaper/Broadcast Cross-Ownership Prohibition）这两条原有的限制跨媒体所有权的规定合二为一，并且在很大程度上取消原先设立的限制。这两条原有的规定不允许一家媒体公司在同一城市中同时拥有广电媒体和报刊，并对同时拥有广播电视媒体的范围做了限制。新通过的规定条文取消了对一家媒体公司在（有9家或9家以上电视台的）中、大型市场的所有权限制，允许其同时拥有电子媒体和报刊。跨媒体所有权在电视台数较少的市场则仍面临某些限制，而在电视台数为3家或3家以下的小型市场中，跨媒体所有权仍将受禁止。

原先，根据1964年通过的《地方电视多家电视台所有权规定》（Local TV Multiple Ownership Rule），一家传媒公司在同一市场拥有所有权的电视台不得超过两家。FCC通过的新规定允许一家传媒公司在像纽约、洛杉矶等具有18家或18家以上电视台的大城市中，拥有三家电视台的所有权。

原先，根据1941年通过的《地方广播台所有权规定》（Local Radio Ownership Rule），一家传媒公司在一个市场中可以拥有所有权、运营或控制的商业广播台的数量受到限制，具体数量取决于该市场共有多少家商业广播台。美国联邦通讯委员此次更改了对于地方广播台市场的界定，以便纠正允许传媒公司在某些地区超过所有权上限数的问题。

美国联邦通讯委员会主席迈克尔·鲍威尔（Michael Powell）介绍说，在关于传媒所有权的投票表决之后，该委员会下一步将考虑诸如有线电视系统所有权的限制、电视网络同其分支机构的关系以及电视向数码电视过渡之类的问题。

美国联邦通讯委员会放松传媒所有权规定的议案的出台，引起了很大的分歧和激烈的争辩。内部、外部都是如此。在美国联邦通讯委员会内部，党派分歧在这一问题上明显地表现了出来：委员会的两位民主党人委员（Jonathan Adelstein 和Michael Copps）投了反对票，3名共和党人委员则投了赞成票。外部的反响也见仁见智，争辩激烈。例如，根据美国“编辑和发行者在线”网站上提供的有关信息，（由美国前卫生、教育和福利部长John Gardner于1970年建立的基层遊说组织）Common Cause的主席 Chellie Pengree批评说，“这对美国民主来说是黑暗的一天”。“美国联邦通讯委员无视日益增多的公众压力，给一小撮传媒巨头大开绿灯，允许其控制美国公众所观看、所收听、所阅读的内容。这样做的前景是可怕的”。地方性的小型传媒公司为地方性媒体和地方性新闻的前景感到忧心忡忡。而一些财大气粗的媒介大公司则纷纷表示赞赏。例如，已经拥有数家报纸－电视联合体的论坛报集团公司说美国联邦通讯委员的表决反映了已经变迁的市场。论坛报集团公司总裁、首席执行官Dennis FitzSimmons说，“我们的全国各地的读者、观众和听众今天是真正的赢家——随着我们探索更多的方法丰富我们报纸、电视台和网站的内容，他们将从中获益。” ABC的业主迪斯尼公司发表了一份简短的声明，称它“强烈支持美国联邦通讯委员的决定，该决定反映了当今市场的现实”。③

FCC通过新规定后，围绕其新议案的斗争迄今一直在继续。根据美国“编辑和发行者在线”等网站最近陆续提供的有关报道、信息，论辩双方的拥护者曾都预言失败方将把新规定提交法庭裁决。这意味着一场长期的法律斗争。美国参议院中一些议员对联邦通讯委员会通过的新规定持反对态度，并试图通过立法程序手段改变局面。有的议员发起了议案，建议重新把一家传媒公司拥有电视台的上限改回到不得超过覆盖35%的美国电视用户家庭。美国参议院商业委员会围绕此次联邦通讯委员会通过的新议案召开了专家意见听取会，尤其聚焦于有关无线电广播的所有权限制问题。美国参议院商务委员会主席John McCain提出了修正条款，其主旨是迫使那些在市场上拥有的广播台的数量超过上限规定的公司出售超量的广播台。6月19日，美国参议院商务委员会(Senate Commerce Committee)通过了一项议案，在很大程度上驳回联邦通讯委员会放松媒体所有权限制规定的修改方案，提出恢复限制全国性电视台所有权的条例并恢复不准媒体公司同时拥有报纸和广电媒体的禁令。8月上旬，美国联邦通讯委员会主席迈克尔·鲍威尔宣布该委员会将在秋天检查传媒所有权集中的影响问题。此举被看作是对FCC放松传媒所有权管制新规定的批评作出的反响。9月上旬，美国第三巡回上诉法庭宣布FCC放松传媒所有权管制新规定延缓生效。9月中旬，美国参议院以55比40票通过了一项决议，驳回FCC放松传媒所有权管制的方案。FCC新规定的批评者们认为，这些新规定将掀起新的兼并浪潮并最终扼杀新闻和娱乐中的多样化和地方上的观点。④

新自由主义思潮的影响及市场逻辑VS.公共利益之争

围绕FCC新规定的这场斗争的最终结局会如何，我们将拭目以待。这场斗争背后，有错综复杂的因素在起作用。既有党派分歧在推波助澜，又有传媒业界的经济利益之争在刺激（有关电视受众覆盖率上限以及跨媒体所有权的限制一旦放松，必然导致美国传媒市场的重新瓜分，这一过程中哪些公司经济利益受损、哪些公司的经济利益会扩张，这才是美国各类传媒公司业主关心的焦点所在）。而从思想、理念的方面来看，透过FCC通过新规定及围绕这一事件的斗争，我们不难看出在美国宣扬自由市场经济的新自由主义思潮及经济政策的对其传媒业的社会管理决策的影响，也不难看出尽管一些自由主义的价值观如崇尚竞争、相信市场逻辑、崇尚观点的自由市场和传媒多样化等在美国根深蒂固，但其相互之间及其同另一些基本价值观如强调公共利益至上等之间并非没有冲突之处，而对待市场逻辑VS.公众利益、效率VS.社会公平问题，不同的强调点之间的交锋在此次有关FCC新规定的分歧中可说清楚可见。新自由主义思潮的抬头及逐渐呈现占主导地位的趋势，是以美国为首的西方国家社会思潮近期变迁中重要现象。美国传播学者、《数字资本主义》的作者丹·席勒指出（Dan Schiller），“应该让市场自己遵循其自然的逻辑”的学说在20年代80年代重新被奉为美国国内的正统理论，进入90年代后又在全世界受到重视。⑤ 这段时间以来，新自由主义的理念渗透到了美国的经济发展政策中，其中包括电讯和传媒业发展政策。当今西方的新自由主义思潮，在强调市场逻辑、反对国家干预方面，可以说是向传统自由主义的回归。美国电讯和传媒领域的所谓的放松管制管制（deregulation）就是新自由主义的思想背景和经济政策背景在传播领域的放映。FCC此次通过放松传媒所有权限定的新规定，只是该领域中一连串放松管制事件中最新近的一则。

根据丹·席勒的研究，早在20世纪60年代中期起，美国联邦通讯委员会即通过一系列程序对电子计算机业／电脑业和电讯业的界限一再进行重新划定，将蓬勃发展的网络业中越来越多的部分划到放松控制的电脑业一边。⑥ 进入20世纪80年代后，主张把政府的控制管理降到最低程度、强调充分发挥市场原理的作用的思想，在美国电讯和传媒业决策中逐渐占据优势，更是使有关决策出现放松管制的特点。1980年，在《有关计算机的第二次调查》中，美国联邦通讯委员会决定，作为美国电讯基础设施的核心部分，受政府管理的电讯公司也可以成立分公司，不受制于现有管制措施。虽然最初这一措施只是作为有选择的例外对某些公司适用，但很快就被推而广之。⑦ 1982年，美国联邦通讯委员会修改了广播电视台买卖事项的规则。此前的原有规则规定广播和电视台在取得许可后3年以内不得买卖，而新的规则取消了这一禁止买卖年限，规定只要获得联邦通讯委员会的批准，任何时候都可以买卖。1985年美国联邦通讯委员会将一家公司在全国可以拥有的广播台、电视台的数量上限，由7家提高到12家。1992年，美国联邦通讯委员会又放宽了对一家公司在同一城市所能拥有的广播台数量的限制。⑧ 1996年，美国通过了《1996年电讯法》，该法案对《1934年电讯法》作了大幅度修改，明显地显示了进一步放松管制的特点。修改内容的一个重要方面，是放松了对不同种类的电讯和媒体公司相互进入业务领域的限制，允许不同的媒体市场的相互渗透。大幅度放宽广播电视公司在广播台电视台拥有数量方面的限制，是该法律对以往电讯法修改的又一重要方面。这方面的主要内容包括：撤销对一家公司在全美所能拥有的广播台数的上限；将一家公司在全美的电视受众覆盖率上限从原有的25%提高到35%；大幅度放宽一家公司在同一城市所能拥有的广播台数的限制。……⑨ 2001年，美国政府放宽了针对美国四家主要的电视网络（即ABC，CBS，NBC和Fox公司）的有关规定：原先1946年通过的《二元电视网络规定》（Dual Television Network Rule）禁止这四家主要的电视网络之间的兼并，2001年放宽规定后，允许它们同较新的电视网络如WB公司和UPN公司联合。

此次美国联邦通讯委员会通过的大幅度放松传媒所有权管制的新规定就指导思想上来说，同上述这些电讯业、传媒业放松管制的举措是一脉相承的，都反映了新自由主义思潮对美国电讯业、传媒业发展决策的影响。而围绕此次FCC新规定的论辩、斗争，则体现了在对待市场逻辑VS.公众利益和社会责任、效率VS.公平问题上，不同的强调点带来激烈的交锋，这种交锋涉及到自由主义的市场竞争、观点的自由市场等美国人根深蒂固的基本理念，但并不挑战这些基本理念。

赞同FCC放松传媒所有权管制新规定的人士和群体提出的理由，大致可以归结为：（1）由于信息传播科技的迅速发展，电视频道已增至几百个，加上网络传播等新兴传播方式的发展，新闻渠道大量增多，过去对传媒所有权的限制规定已经过时，不符合传媒市场的当前现实；（2）放松管制有利于传媒公司提高运作效率、改进其新闻内容和提高其服务质量；（3）放松管制可以使广播电视业主在争夺受众的市场竞争中不被捆住手脚。可以看出，他们的着眼点在于重视市场逻辑和强调传媒运作效率。抨击FCC的新规定的人士和群体，则纷纷提出反对少数传媒巨头垄断观点的市场，防止观点的多样化消失，FCC在制定传媒所有权规定中的使命是为公众利益服务等作为理由。例如，南加州大学向美国联邦通讯委员会提交的意见书指出，对联邦通讯委员会管理媒介的授权来自“美国宪法第一修正案赋予公众的权利而不是传媒业主的权利”；保护公众的这些权利的需要允许该委员会限制传媒业界为实现规模经济而企求所有权集中的惯常追求。又如，美国报纸同人公会的意见书指出，“媒介业主声称放松所有权规定将使他们得以实现‘协同作用产生的增效’，但是美国联邦通讯委员会的责任是保护和增强传媒多样化、竞争和地方特性，而不是效率。”⑩ 针对赞同FCC新规定者提出的一个观点，即新闻渠道大量增多使过去为防止少数传媒业主垄断传媒市场而制定的限制规定过时，新规定的反对者还指出大多数重要的新闻网站均为大型媒介公司拥有，其新闻内容与这些公司的广电节目或印刷版的新闻内容趋同。也就是说，新闻渠道的增多并未使传媒垄断的危险减少。透过反对FCC新规定者所使用的关键词，不难发现其强调点是公众利益而不是市场逻辑或效率。

在自由主义的思想根深蒂固、新自由主义思潮又在近期盛行的美国，信奉市场逻辑、崇尚效益是不足为怪的。但与此同时，崇尚传媒和观点的多样化同样是自由主义的基本理念，以此为着眼点可能导致与前者截然不同的观点。此次围绕FCC放松传媒所有权管制的规定的分歧就反映出这一点。

对于传媒业发展来说，市场逻辑确实可以起到通过竞争提高效率的作用。但是，市场逻辑本身孕育着走向妨碍竞争的反面的危机——完全放任自流的市场竞争不可避免地导致兼并和垄断，从而导致多样化和竞争的削弱，并且难以全面充当保障公平、保护公众利益的角色。而处理好市场逻辑同保护公众利益的社会责任、效益同社会公平之间的关系，可以说是社会决策中永恒的难点。随着FCC放松传媒所有权管制的方案的出台，美国的传媒管理社会决策正在经历这一难点带来的挑战。

注:

① Hickey, Neil. (2003) Power Shift. In Columbia Journalism Review, No. 2, 2003.

② Hickey, Neil. (2003) Power Shift. In Columbia Journalism Review, No. 2, 2003.

③ .

④

⑤ Schiller, Dan. (2000 MIT Press Paperback Edition). Digital Capitalism. （p. 1.） Massachusetts: The MIT Press.

⑥ 【美】丹·席勒著《数字资本主义》，（中译本，杨立本译）江西人民出版社2001年版，第10页。

⑦ Schiller, Dan. (2000). Digital Capitalism. （p. 6.）（First MIT Press paperback edition.）Massachusetts: The MIT Press.

⑧ 郭庆光《21世纪美国广播电视事业新构图——“1996年电信法”的意义与问题》，《国际新闻界》1996年第六期，第5－8页和第18页。

⑨ 郭庆光《21世纪美国广播电视事业新构图——“1996年电信法”的意义与问题》，《国际新闻界》1996年第六期，第5－8页和第18页。

⑩ Hickey, Neil. (2003) Power Shift. In Columbia Journalism Review, No. 2, 2003.