978—1984年农村改革之中央、地方、农民的互动关系研究*——以包产到户、包干到户为中心

内容 提要：上世纪70年代末发轫的 农村 经济 改革，是党和政府为克服传统体制弊端，进行体制创新的重大攀措。农村改革初期，围绕着“双包制”展开了激烈交锋。本文以农村经济体制改革为中心，从政策层面，探讨1978—1984年农村改革之中央、地方、农民的互动关系。

关键词：农村经济改革 包产到户 包干到户 互动关系

我国的农村改革始于上世纪 70年代末。它是在党的十一届三中全会指导下进行的一场伟大变革，是党和政府为克服传统的计划体制弊端，进行体制创新的重大举措。它由推行责任制开始，经过广大农民群众在生产实践中的创造，形成了以包产到户、包干到户即“双包制”为主要形式的家庭联产承包责任制。这一制度的广泛推行，促使 中国 农村发生了翻天覆地的变化，深刻地改变了当代中国的 历史 进程。农村改革是中国改革的“试验田”，它的成功实践，推动了城市以至整个国民经济体制的改革。学术界对当代中国农村改革作全方位 研究 者比较多，但专论1978—1984年农村改革的文章并不多见，中央、地方、农民三者在此阶段农村改革中的态度及其互动关系则更鲜有论及。本文根据有关资料，拟从政策层面、互动的视角作一透视。

一、农村改革的历史背景

新中国成立后不久，在党和政府的领导下，分期分批地对新解放区进行土地改革，把封建地主土地所有制改变为农民的个体所有制。农民个体经济仍有很大局限性，不仅束缚农业生产力的 发展 ，制约着 工业 生产的扩张，而且这种小生产基础脆弱，很不稳定，容易走向两极分化。正是针对土改后农村出现的新情况，中央认为：

要克服很多农民在分散经营中所发生的困难，要使广大贫困的农民能够迅速地增加生产而走上丰衣足食的道路，要使国家得到比现在多得多的商品粮食及其他工业原料，同时也逐步提高农民的购买力，使国家的工业品得到广大的销场，就必须提倡组织起来，按照自愿互利原则，发挥农民劳动互助的积极性。这种劳动互助是建立在个体经济基础上 (农民私有财产的基础)的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或 社会 主义化。①

____________________________________

* 本课题得到华中师范大学社科基金资助。

① 黄道霞丰编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年版，第51页。

基于这种认识，中央于 1953年底又通过了《关于发展农业生产合作化的决议》，提出了由互助组到初级社再到高级社的农业社会主义改造道路。在农业社会主义改造进程中，全国人大常委会于1955年11月通过了《农业生产合作社示范章程草案》，规定：“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，是农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，按照自愿和互利的原则组织起来的；它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化；它组织社员进行共同的劳动，统一分配社员的共同劳动成果。”“高级阶段的合作社属于完全的社会主义的性质，在这种合作社里，社员的土地和合作社所需要的别的生产资料，都已经公有化了。”①高级社的建立，标志着以生产资料公有制为基础、统一经营、共同劳动、统一分配为特征的农村集体经济体制初步形成。

1958年开始建立的政社合一的人民公社制度，到60年代初基本稳定为“三级所有，队为基础”的形式。趋于稳定的政社合一的人民公社仍然严重脱离农村的实际。一是单一的集体统一经营体制，严重束缚了劳动者的生产积极性和主动性。在公社统一经营体制下，社员名义上是集体的主人，但在实际上对集体的生产和经营根本没有发言权，只是单纯的劳动力，致使他们关心集体生产与经营的热情逐渐消退，正如有社员说的“有队长一个人操心就行了，我们操心也无用”。干活“大呼隆”，经营模式化，社员只有服从的义务，生产中的主动权被完全剥夺，责任心丧失，广大群众中蕴藏的生产经营积极性得不到发挥。二是人民公社政社合一的管理体制，导致政社不分，管理混乱，为极“左”政策的推行提供了有利条件。人民公社作为一种经济组织，负责全社的农业生产；作为一级行政机构，集各种权力于一身，既对工、农、商、学、兵等进行统一管理，又对土地的生产经营、作物种植、田间管理、产品分配等有最终决定权，对农业生产实行指令性计划管理。在此种体制之下，生产队虽是基本核算单位，但不是经营单位，没有经营自主权。这种政社合一的高度集中的管理制度，既“为利用行政手段管理经济提供了组织保障，同时又为行政机构全面干涉农村社会经济生活的各个领域奠定了组织条件。”②对违反经济 规律 、侵犯生产队自主权提供了可能，也为极“左”政策的推行，生产上的瞎指挥、强迫命令、刮“共产风”、“浮夸风”等提供了制度保证。三是农产品的统派购制度、分配上的平均主义、大锅饭，使农民的收入处于低水平徘徊，极大地挫伤了广大群众的生产积极性。对农产品实行的统派购制度，以工农产品价格“剪刀差”与农民进行不等价交换；年复一年地批判“工分挂帅”、“包工包产”、“包产到户”、“定额管理”、“物质刺激”等，使按劳分配原则流于形式，平均主义流布全国。分配中的大锅饭，干多干少、干好干坏、干与不干一个样，破坏了社会主义倡导的“各尽所能，按劳取酬”的原则。政策上的“共产风”，“一平二调”，“割资本主义尾巴”等极“左”做法，把农民卡得太死，挖得太苦，严重地侵蚀了广大社员的生产积极性。由于一系列失误及体制、政策等方面的 问题 ，使农业发展速度缓慢，农业总产值平均每年只增长2．6％，赶不上人口增长和社会主义 现代 化建设的需要。到l978年，全国平均每人占有的粮食大体上只相当于l957年的水平，全国农业人口平均每年每人的收入只有70多元，有近四分之一的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累不足1万元，有的地方甚至于不能维持简单再生产。

正是由于计划经济体制的僵化、政策的极 “左”及一系列决策的失误，极大地制约了广大农民的生产积极性，使农村经济失去了活力，造成了农业生产停滞不前，社会主义集体经济的优越性无法体现。因此，进行农村经济改革，势在必行。

二、农村经济改革中的中央、地方和农民

粉碎 “四人帮”后中国历史进入了一个新时期。面对当时中国农村经济的严重落后，农业的停滞和农民的贫困，虽然当时中央占主导的声音是“农业学大寨”，但领导层中已有越来越多的人看到了农业、农村和农民问题的严重性，开始寻求一条有利于加速农业发展、改变农村面貌、改善农民处境的务实路线。1977年7月全国普及大寨县座谈会纪要指出，我国面临着严重的农业危机，农业的停滞，“不仅是个经济问题，也是一个 政治 问题，是摆在全党面前的一项紧迫任务。”③12月，中共中央在转发《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题》中重申“实行定额管理”。此后，“落实党的农村现行政策”的呼声逐步盖过了“农业学大寨”的宣传。

__________________________

① 中共中央 文献 研究室编：《建国以来重要文献选编》第7册，中央文献出版社1993年版，第358、359页。

② 陈吉元等主编：《中国农村社会经济变迁1949—1989》，山西经济出版社1993年版，第312页。

③ 肖冬连：《崛起与徘徊——十年农村的回顾与前瞻》，河南人民出版社1994年版，第132页。

中央作出农村改革的决策始于党的十一届三中全会。在这次会议上，如何进一步贯彻以农业为基础的方针，“集中主要精力把农业尽快搞上去”成为会议讨论的中心议题之一。但是，由于“左”倾错误路线的长期占支配地位，“左”的东西根深蒂固，维护人民公社体制的力量依然强大，因此，在发展农业的问题上，中央高层内部存在着不小的分歧。会议原则通过的《中共中央关于农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例》两个文件，可以说是双方妥协的产物。为维护人民公社制度，会议文件沿用一些“左”的传统提法，硬性规定“不许分田单干”、“不准包产到户”，但务实派的主张也得到体现，强调要调动农民的生产积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，政治上切实保障他们的民主权利，重申坚持按劳分配原则，规定保护社员自留地、家庭副业和集市贸易，提高农副产品价格，建立严格的生产责任制，“可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量 计算 报酬，实行超产奖励”，不准搞穷过渡，等等。这些规定为农村改革注入了强大推动力。

在十一届三中全会的方针政策指导下，农业生产责任制得到了恢复，但对生产责任制是落实到作业组还是包产到户则出现了原则分歧。在探索农村实施责任制的过程中，安徽部分地区率先突破禁区，实行包产到户责任制，虽然取得了前所未有的效果，但引起了“产量与方向”的激烈争论。1979年3月15日，《人民日报》发表张浩的《“三级所有，队为基础”应当稳定》的读者来信，就代表了部分中央领导人的看法。①同月，国家农委在北京举行农村工作问题座谈会。安徽代表在会上提出的包产到户是责任制的一种形式的观点没有产生共鸣，经过讨论形成的《关于农村工作问题座谈会纪要》认为，“ 目前 多数地方，还是实行分组作业，小段包工，按定额计酬的办法。”“不论实行哪种办法，除特殊情况经县委批准外，都不许包产到户，不许划分核算单位，一律不许分田单干。”包产到户“在否定统一经营这一点上，本质上和分田单干没有多少差别，所以是一种倒退。搞了包产到户、分田单干的地方，积极引导农民重新组织起来”。《纪要》虽然把包产到户等同于分田单干，但并未把路堵死，认为“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”。党的十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》强调：“我们的一切政策是否符合生产力发展的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的生产积极性。”虽然规定“不许分田单干”，但允许“某些副业生产的特殊需要和边远山区、 交通 不便的单家独户”搞包产到户。②这种“例外”规定，表明包产到户这一传统“禁区”在农民的冲击下开始解禁。

1980年1月11日至2月2日，国家农委在京召开全国农村人民公社经营管理会议。会议围绕安徽代表所作《联系产量责任制的强大生命力》的发言，展开激烈交锋。其焦点是包产到户是姓“社”还是姓“资”，符不符合中央政策的规定?反对者认为，包产到户是分田单干，是资本主义性质，它调动的是农民个体生产的积极性。治穷的办法很多，何必非要包产到户，而且中央文件明文规定“不许分田单干”，“也不能包产到户”，“三级所有，队为基础”是写入《宪法》的，搞包产到户既违反中央的规定，也违反了《宪法》的规定。

这次会议之后，主政安徽支持搞包产到户的万里奉调入京担任中共中央书记处书记、国务院副总理兼国家农委主任。这可视为中央支持包产到户的一个信号。而关于包产到户的争论不仅没有缓和反而更趋激烈。在推行包产到户遇到重重阻力的关键时刻，邓小平站出来旗帜鲜明地给予支持。 1980年4月，他同中央负责人谈长期规划问题时说：对地广人稀、经济落后、生活穷困的地区，像贵州、云南、西北的甘肃等省份中的这类地区，政策要放宽，使它们真正做到因地制宜，发展自己的特点。有的可包给组，有的可包给个人，这个不用怕，这不会 影响 我们制度的社会主义性质。③5月31日，他又指出：“农村政策放宽以后，一些

_________________________

① 张浩的信是由当时主管农业的副总理王任重于1979年3月14日晚批给《人民日报》发表的。

② 中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》上，人民出版社1982年版，第185页。

③ 中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(1975—1997)》上，中央文献出版社2004年版，第616页。

适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”他认为争论如此激烈，“主要问题还是思想不够解放”所致。①邓小平的讲话不仅是对安徽农村改革的巨大支持，也为全国农村改革指明了方向，对推动包产到户在全国的发展产生了重大影响。

在邓小平讲话精神的指导下，中共中央于9月召开了讨论农业发展的各省市自治区第一书记座谈会，形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》(即75号文件)。文件指出：“凡有利于鼓励生产者最大限度地关心集体生产，有利于增加生产，增加收入，增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞一刀切。”“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体经济丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”针对社会上对“双包制”的争论，文件指出：“实行包产到户，是联系群众，发展生产，解决温饱问题的一种必要的措施。”在社会主义经济占绝对优势的情况下，“在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”②文件虽然没有回答包产到户的属性问题，但它标志着中央对包产到户认识的重大突破。

从75号文件可以看出，中央虽然提出包产到户应当区别不同地区、不同社队推行，但“上面放”的局面业已形成，这标志着中央在农村改革上由被动的适应、观望向主动调整政策、积极指导转变。从此，中央对农村改革实践不断进行 理论 升华，从1982年开始，每年以1号文件来指导农村改革工作。第一个1号文件即《全国农村工作会议纪要》确认包括“双包制”在内的各种责任制，“都是社会主义集体经济的生产责任制”。首次肯定了包产到户的社会主义性质，给它上了社会主义的“户口”，这一定性为几年的争论做了结论。第二个1号文件是《当前农村经济政策的若干问题》，该文件认为联产承包责任制具有广泛的适应性，“这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”③至此，包产到户突破了观望者的心理防线，瓦解了抵制的最后堡垒。第三个1号文件即《关于1984年农村工作的通知》。该文件提出，要在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，梳理流通渠道，发展商品生产，延长土地承包期，对联产承包责任制基础上出现的专业户，应给予积极支持，向他们提供必要的社会服务。

从上述历程可以看出，中央虽然在农村改革伊始就作出了决策，但对改革中农民创造的适合农村实际的“双包”责任制却经历了一个由排拒——认同——提倡的过程。随着政策的松动，在文件上不断修改提法，表述由开始的“不准”、“不许”到“不要”再到“有条件的允许”，直到最终给“双包制”正名，向全国推广。

农村改革初期，地方政府处于改革链条的承上启下位置。从中央、地方和农民三者的角色看，中央是决策者，地方是中央政策的执行者，而农民则是改革的实践者。从1978年开始，中央对农村经济体制进行改革是确定了的，但关键是对农民在实践中创造的包产到户责任制存在分歧，中央的两种声音给地方带来了很大影响，使地方官员处在一个两难的位置上，从而造成了农村改革进程的异步性并引发剧烈争论。

_________________________

① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第315、316页。

② 中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》上，人民出版社1982年版，第545、547页。

③ 中共中央农村政策研究室编：《农村经济政策汇编(1981—1983)》上，农村读物出版社1984年版，第3页。

农村改革在安徽率先拉开帷幕。 1977年11月，在广泛、深入调查研究的基础上，万里主持省委常委扩大会议制定了《中共安徽省委关于当前农村经济政策几个问题的规定》(简称“六条”)，规定尊重生产队自主权、允许和鼓励社员经营自留地、家庭副业等，显然触及一些敏感的“原则问题”甚至是闯了“红灯”，但正是这些突破禁区的措施符合农村实际，因此深受群众欢迎。1978年初，四川也制定了发展农业生产的《关于目前农村经济政策的几个主要问题的规定》(简称“十二条”)。4月，广东省委制定了《关于减轻生产队负担的规定》。上述地方制定的一些政策，冲破了党在农业战线上“左”的政策藩篱，为十一届三中全会制定正确的农村政策奠定了基础。

农村经济改革因突破了中央的政策界限而成为一个极其敏感的问题，给坚持改革的领导者带来很大的风险和压力。万里主政安徽不久主持制定的省委“六条”，由于其中的规定与中央政策不符而引起了许多人的怀疑和不安。1978年安徽发生百年不遇的大旱灾，省委及时作出“借地种麦”的决定，招来不少人的担心与非议，有人说“借地”调动起来的不是集体主义的积极性，不符合社会主义方向，这样做违反了中央文件精神和上级指示，还有没有组织纪律性?肥西县实行包产到户不久，万里收到一封署名“人民群众”的匿名信。该信指责肥西县搞包产到户是分田单干，是“刘少奇路线的翻版”，“这是曾希圣阴魂不散”。同时，肥西的包产到户在省直机关也是一石击起千重浪，成为议论的焦点，尤其是十一届三中全会关于农村问题的两个文件精神传达后，更是众说纷纭，担心这种明显违反中央文件精神的做法，若不制止处理，恐怕会出岔子，有人甚至质问省委要把群众引导到哪里去?安徽省人大会议文件中流露出允许包产到户的意思，不少县委书记责问：“秘书处里是什么人?为什么这么鼓吹资本主义?”①安徽允许包产到户的做法也招致了周边各省的指责。江苏在苏皖两省交界处树起“堵资本主义的路”、“坚决反对安徽的分田单干风”的大标语牌子，并用高音喇叭天天朝安徽那边宣传“大批促大干”。山西省委作出决定：必须继续稳定地实行三级所有，队为基础的制度。《山西日报》已组织文章对安徽的做法进行笔伐，以捍卫大寨红旗。湖南省委书记也表示：要继续坚持 学习 大寨的基本经验。当时全国支持或附和安徽做法的只有广东、内蒙、贵州等几个边远或贫困省份的第一把手。

作为党的喉舌的《人民日报》发表张浩的来信及所加的编者按，引起更大范围的争论反弹，全国刮起了“纠偏风”。1980年《农村工作通讯》第2、3期分别发表《分田单干必须纠正》和《包产到户是否坚持了公有制和按劳分配》两篇文章，言辞尖锐地指责包产到户是“分田单干”，违反了党的政策，导致两极分化，既没有坚持公有制，也没有坚持按劳分配，不符合党和人民的根本利益。同时，该杂志还组织发表了一批经济理论界权威人士的文章，用载入《宪法》的“三级所有，队为基础”和中央《关于加快农业发展若干问题的决定》中的有关规定，向支持包产到户者施压。《大众Et报》也发表《包产到户不是生产责任制》的文章。有的军队领导干部也责难包产到户“扰乱军心”“毁我长城”。一时间，包产到户成了众矢之的。

对这一敏感的问题，中央领导明确支持的也很少。②1980年1月31日，中央政治局的华国锋、邓小平、李先念等听取农村人民公社经营管理会议的汇报。华国锋在讲话中强调，责任制和包产到户、单干不要混同起来，已经搞了包产到户的要认真 总结 经验，提高觉悟，逐步引导他们组织起来。其倾向性不言而喻。面对争论，邓小平在讲话中说，对于包产到户这样的大问题，事先没有通气，思想毫无准备，不好回答。③3月，国家农委在一份上报中央的报告中声称：“万里同志在安徽支持包产到户，造成了很大的混乱。”④

_______________________

① 《农民日报》1988年12月22日，第1版。

② 1978年4月，池必卿离京赴贵州任职时，曾问农业部副部长李友九，部里和中央对包产到户的态度，得到的回答是部里不赞成，中央还未表态。1979年3月，国家农委召开农村工作座谈会，华国锋在接见会议代表时“对纪要的两个稿子始终没有直接表态”。见李海文、刘荣刚《贵州实行联产承包责任制的前前后后——访池必卿》；周日礼：《回顾安徽的农村改革》，见《中共党史资料》第68辑，第84、63页。

③ 张广友：《改革风云中的万里》，人民出版社1995年版，第223页。

④ 陈吉元等主编：《中国农村社会经济变迁(1949—1989)》，山西经济出版社1993年版，第486页。

可见， “安徽的农村改革是在顶着巨大的压力，冒着政治风险，挣脱着沉重精神枷锁的情况下进行的，步履十分艰难。”①面对各种指责与质疑，以万里为首的省委顶住压力，在1979年2月的省委常委会上，形成了对包产到户的统一认识：不宣传，不推广，不登报，再看看，秋后再总结，让实践来证明。在省委的支持下，省农委还向《人民日报》写信，尖锐批评《人民日报》刊登张浩的信及配发的“编者按”给安徽农村带来了震荡与混乱，指出把“联系产量责任制说得一无是处”和视“包”为“洪水猛兽”都是“站不住脚的”。到1979年底，安徽有10％的地区实行了包产到户，1980年实行“双包制”达66．88％。农民的拥护，是对改革者的最大支持。

在农村改革中，由于各方面的原因，各地进展很不平衡。安徽、四川双星闪耀，走在前列，云南、贵州、广东、内蒙、河南等省区的部分地方紧随其后。邓小平1980年5月讲话和中央“75号文件”初步肯定包产到户后，虽然仍存在“下面盼，上面放，中间有个顶门杠”的现象，但从全国范围来看，“双包制”在经济落后的贫困地区表现出强劲的势头。1981年10月，实行“双包制”较多的有21个省区，1983年席卷沿海经济发达地区、京津沪郊区及机械化程度较高的黑龙江地区。

农民对改革有着强烈的渴望。农村自实行单一公有制、统一经营后，生产“大呼隆”，分配上搞平均主义大锅饭，劳动力无法流动，家庭副业受到严格限制，集市贸易被取缔，农村经济的活力逐步丧失。农民早就企盼着改变这种状况。同时，农村集体经济的特点是自负盈亏，除了特困地区和遭受特大 自然 灾害时国家救济外，国家并不保障农民的生活。农民自食其力，不怕在改革中失去什么，相反，通过改革，以各种形式的生产责任制取代生产队的集体经营，贯彻按劳分配原则，获得经营自主权，是他们求之不得的，因而最具改革热忱。

农民是农业生产的主体，他们最清楚用什么 方法 能调动自己的生产积极性，因此，他们对党的农村政策的变动极为关注，也极为敏感。农民虽然理论水平不高，但对政策的体验最有发言权。安徽出台的省委“六条”就深受本省群众欢迎。在宣传落实“六条”的过程中，“许多地方听传达的人数之多，到会之齐之快，都是多年少有的。有的地方通知一户来一人，很多全家老小都来了，这种热闹场面很有点像当年搞土改的劲头。”②在六安的一个大队，干部向群众宣讲省委“六条”时，“男女老少像看戏似的在听宣读文件。台上，干部拿着文件一字一句地念；台下，群众侧耳静听，鸦雀无声。”定远县一些生产队干部认为：“‘六条’规定实在好!我们最高兴的是专门定了一条‘尊重生产队的自主权’，明确规定了生产队在保证完成上交任务的前提下，有权因地种植，任何人不得干涉。这下子‘瞎指挥’可行不通了，今后再不会出现毁了花生种稻子，拔了瓜苗种玉米之类的伤心事了!”③1979年2月，安徽省委派工作队到肥西县山南区山南公社向干部群众宣讲十一届三中全会精神和关于农业的两个文件。春节刚过，工作队开始还担心群众不来开会。但通知一发下去，群众踊跃参加，有的连亲戚也不走了，赶去听中央文件精神。大家对文件精神讨论十分热烈，总的表示拥护，但对文件中的“两个不许”反应非常强烈。有的说，早也盼，晚也盼，盼到现在搞了两个不许干。有的说中央让我们解放思想，我们看中央的思想也没真正解放。大家要求在修改文件时去掉“两个不许”，允许实行包产到户。

_________________________

① 张广友：《改革风云中的万里》，第203页。

② 周曰礼：《回顾安徽的农村改革》，载《中共党史研究资料》第68辑，中共党史出版社1998年版，第49页。

③ 张广友：《改革风云中的万里》，第153—154页。

万里说，农民有了自主权，就想出很多解决问题的办法，创造出多种形式的生产责任制，使农村出现了空前好的局面。正是在中央和地方农村政策松动的前提下，农民的创造性得到了前所未有地发挥，在实践中创造了包工、包产和包干等各种生产责任制形式。其中尤以包产到户和包干到户最受农民欢迎。虽然最初中央把包产到户等同于 “分田单干”，属严厉禁止之列，但农民却不管戴什么帽子，依然迫切要求包产到户，越是制止，他们就越是偷偷地搞。农民说：“早搞早受益，晚搞晚受益，不搞不受益。”一位基层干部也说：“农村问题离开了农民个人利益，办法再多也不能解决问题。在过去20多年中，我们采取过很多办法，如学大寨、定额记分、死分活评、死分死记、小段包工、包工到组、路线 教育 、割资本主义尾巴等等，什么戏法都玩过，什么招数都用过，农业并没有搞上去。农民一年忙到头，连吃饭穿衣都不能解决。”他的结论是：“包产到组小翻身，包产到户大翻身，大呼隆永世不得翻身。”①农民深知这是他们摆脱困境的唯一出路，因而有的农民不惜以生命的代价来争取。在安徽凤阳就曾多次发生因基层政府不让他们包干而以死来相抗争的事。1980年中央75号文件有条件开放包产到户后，某县领导正在开会研究哪些镇可以搞包产到户，农民却来告诉他们，你们不要讨论了，我们已经分完了。②这种现象很有代表性。正是农民的拥护使“双包制”在全国形成燎原之势。1979年，实行包产到户、包干到户的生产队为1．1％，1980年上升到14．4％。1981年为45％左右，1982年为89．7％，l983年达到97％以上。③至此，安徽农民创造的“双包”生产责任制基本统一了全国
三、中央、地方、农民在 农村 经济 改革中的互动关系

从第一阶段农村经济改革来看，中央、地方、农民的互动，推动着农村改革向深层次推进，从而促进了农村巨大而深刻的变革。

在农村经济改革中，中央作为改革的指导者、决策者，在此一阶段的改革中经历了由被动向主动的转变过程，大致可以以1981年为界。中央的转变来自于地方和农民实践的互动。如前所述，改变 中国 农村贫穷、落后、停滞的状态是中央的共识，但采取何种有效措施，却存在原则分歧。在“文革”结束后，中央主要领导者由于受 历史 惯性的 影响 ，希望通过“学大寨”“大批促大干”的方式来实现。党内一些务实的领导者则发出“落实党的现行农村政策”的呼声。由于中央政策在总体上没有摆脱“左”的轨道，因此，落实政策仍存在重重阻力。在改革的指导和决策上显得比较被动，对农民在实践中的创造进行 理论 升华和政策指导相对滞后。中央在这一时期与过去很不相同的做法就是对地方和农民的一些超出中央既定政策的做法保持了很强的克制和宽容性，并注意吸收地方的意见，尊重群众的选择。尤其是对舆论界和党内争论得沸沸扬扬的“双包制”，也没有先人为主地扣上大帽子，而是让实践来回答。在安徽农村改革遇到强大反对声浪时，邓小平以改革家的伟大气魄给予支持。

在冲破“包产到户”禁区上，十一届三中全会文件中把“包产到户”等同于“分田单干”，作出两个“不许”的规定。安徽在试验的基础上大面积推行“双包制”，解决了粮食产量多年停滞不前的 问题 ，产生了广泛的示范效应，虽然也带来了一些问题，但并没有滑向过去一直担心的资本主义。因此，在中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业生产 发展 若干问题决定》中，对包产到户不再是“一刀切”，而是“某些”地区可以搞，“一般地区”不要搞；措辞上由原来的“不许”改为“不要”。继包产到户的巨大成功得到邓小平的肯定后，1980年9月中央下发75号文件提出：边远山区和贫困地区的“三靠队”可以包产到户，并在一个较长的时间内保持稳定。从而使包产到户在部分地区合法化。

包产到户的 “户口”也是在与地方的互动中注册的。安徽最先给“包产到户”落上 社会 主义的户口。1980年1月，面对“包产到户”引起的争论，万里给予辩护：包产到户在生产资料所有制性质上没有变，比如土地所有权仍然是生产队的，生产队有权加以调整，它不是分田单干，分田单干也不等于资本主义，没有什么可怕；包产到户，联产计酬，不是违反而恰恰是彻底地贯彻了按劳分配原则。他强调指出：“包产到户是一种联产承包责任制，应允许同时并存。”④正是在安徽率先承认“包产到户”合法的基础上，才有当年中央75号文件的初步认可。继安徽之后，贵州在同年12月明确包干到户是社会主义的一种生产形式，广西于次年10月也给予它社会主义性质的定位。1982年中央1号文件也正式肯定“双包制”的社会主义性质，给它上了姓“社”的户口。

___________________________

① 周曰礼：《回顾安徽的农村改革》，载《中共党史 研究 资料》第68辑，第50页。

② 吴象：《农村改革的历史回顾》，杜润生等著：《思考与选择——关于中国农村改革和发展问题研究》，中共中央党校出版社1990年版，第94页。

③ 参见杜润生《当代中国的农业合作制》上，当代中国出版社2002年版，第47、60页。

④ 张广友：《改革风云中的万里》，第215—216页。

包产到户取得合法地位后，中央在农村改革中最敏感问题上的分歧基本消除，遂改变了原来的被动地位，在指导与决策方面掌握了主动权，加强了对农村改革的指导。从指导农村改革的第一个l号文件诞生后，过去那种“上边放，中间挡，戏到下面没法唱”的现象大为减少，中央与地方的互动进入上下结合、整体联动阶段，①农村改革也进入全面推进时期。

地方是农村改革的中间环节。在第一阶段的农村改革中，地方政府一般都能执行中央的政策，但各地有很大差异。从地方与中央的互动看，大体可分为三类：第一类是传统政策的维护者，主要是少数经济比较发达、机械化程度较高的地方。他们认为，从方向上看，人民公社是阳关道，而“双包制”则是独木桥；在 方法 上，“双包制”是解决温饱问题的权宜之计，是贫困地区无路可走时的“没有办法的办法”，不适合较为发达地区。因而在中央召开的各种会议上向包产到户发难，在地方则墨守成规，消极对待中央的政策，以种种借口抵制“双包制”。“直到1981年，发达地区采用包产到户或包干到户的很少”，②有的直到1983年才在内外压力之下很不情愿地向“双包制”敞开大门。第二类是中央农村政策的稳健执行者。由于过去的教训太多太重，抓生产不仅仅是个经济问题，而且还是个 政治 问题，因此绝大多数地方领导者在改革中比较谨慎，与中央的逐步放宽政策保持一致。十一届四中全会允许边远山区、 交通 不便的单家独户搞包产到户后，云南省委于同年11月决定，对边疆民族地区“可以考虑在社会主义原则下，采取与当地生产水平、管理能力相适应的比较灵活一点的组织形式”，事实上允许包产到户。次年4月，又决定在边疆少数民族地区和内地高寒、分散、贫瘠山区推行“双包制”。1980年1月，甘肃省委提出：不提倡包产到户，但对困难地方搞责任田的，允许试验，不加限制；后又提出，在集体经济十分薄弱、人民生活严重困难的地区，只要群众要求，可以实行包产到户。7月15日，贵州省委发出《关于放宽农业政策的指示》，允许在全省农村普遍推行包干到户责任制。7月末，内蒙也规定，要允许“包产到户”“包产到劳”和“口粮田”等一切可以增产的责任制长期并存。③1980年中央75号文件允许落后地区搞包产到户后，绝大多数地方作出回应，对“双包制”作了相应规定，落实中央的新政策。少数地方对超出文件规定则加以限制。山西就规定全省搞包产到户不能超过20％，闻喜等县因超过规定比例而被勒令改正。④第三类是农村改革中包产到户的支持者。改革是创新，需要地方领导者有勇气和胆识。包产到户本来是中央文件明文禁止的，但地方改革者从农村实际出发，实事求是，尊重农民的意愿，支持农民的创造性实践，并向中央反映群众的要求，通过媒体呼吁及在国家农委会上据理力争。他们的呐喊引起了中央的注意并得到回应。1979年4月中央批转农委党组报送的《关于农村工作问题座谈会纪要》中，固守20多年的包产到户“禁区”被打开了第一个小小的缺口，1980年中央下发的75号文件实际上承认了包产到户在部分地区的合法性。围绕包产到户进行的地方与中央的博弈，以中央对地方的认同告终。当然，在坚持改革的省份内部也并非没有分歧和斗争。

____________________________

① 以“双包制”为主的联产承包责任制有了中央指导后，许多地方领导人在报刊上撰文、发表讲话等形式，为推进联产承包责任制提供支持，内蒙古自治区党委书记周惠1982年就在《人民日报》上发表了两篇文章。

② 徐勇：《包产到户沉浮录》，珠海出版社1998年版，第337页。

③ 中共中央党史研究室：《中国共产党新时期历史大事记(增订本)》，中共党史出版社2002年版，第53、54页。

④ 这类地方情况比较复杂，不仅回应中央精神有先后，也有地方突破中央的规定，如新疆农委党组提交自治区党委的《关于农牧区经济政策几点意见的报告》中提出：“包产到户、包干到户……不一定只限在‘三靠队’实行。”《农村经济政策汇编(1981—1983)》上，农村读物出版社1984年版，第658页。

地方与农民的互动显得比较复杂。在十一届三中全会精神指导下，广大农民作为农村改革实践的主体，解放思想，大胆探索，从本地实际出发，创造了多种形式的生产责任制，突破了 “三级所有，队为基础”的界限。在包产到户处于“地下”时，有的地方为保护社员的生产积极性，达到增加生产、改善生活的目的，在执行中央政策时折衷盘旋，打擦边球，对农民在实践中的自发行为不是采取简单禁止，而是采取不反对、不声张、代为隐瞒甚至是支持的态度。在中央向山区、“三靠队”开口子后，一些地方根据群众要求，在平原、富裕地区也放手搞“双包制”。在更多的地方，则没有这么幸运。多数农村的做法超出中央政策界线时农民与地方的关系比较紧张。在“产量与方向”、“独木桥”与“阳关道”不绝于耳的“拉锯战”中，因“干部怕错，农民怕饿”而出现“干部与农民拔河”、“顶牛”的现象比比皆是。“中央三句话(定额记分、统一核算，包工到作业组，联系产量计酬、超产奖励)，省里在打架，县里在打坝，公社干部害怕，大队干部挨骂，群众急得发炸”就很形象地反映了这种关系。地方干部不让搞，社员群众却背着他们偷偷干，有的“明修栈道，暗渡陈仓”。在一些比较富裕的地区，干部们往往以中央文件中“发达地区不能搞包产到户”、“不适于搞家庭联产承包”来拒绝农民的要求。1981年，少数省区领导干部仍坚决反对包产到户，用各种方法加以阻挠，有的派工作队到农村强拆硬扭。

农民十分珍惜改革得到的成果，但他们对过去政策的反复记忆犹新，“问题来了定政策，形势好了变政策，运动来了批政策”就是农民对过去农村政策不稳定的概括。面对新形势，他们对政策能否保持稳定性、长期性心中没底，总担心政策会变。有的群众对干部说：“不怕你们的唯物主义，就怕你们的‘变政法’”。另外，农民对舆论界围绕包产到户的争论、党内认识不统一也不满意，因为经验证明，这种争论总会增加不确定性，是政策变更的晴雨表，直接或间接地对他们产生影响，群众戏称为“上面神仙吵架，下边凡人遭殃”。针对农民的怕变心理，十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》指出：“我们一定要持续地、稳定地执行党在农村现阶段的各项政策。经过实践证明行之有效的政策，切不可轻易改变，以至失信于民，挫伤农民的积极性。”此后，保持政策的稳定性成为中央、地方强调最多的问题之一。

总起来说，在推行“双包制”的农村经营体制改革中，中央“既及时 总结 和肯定群众在实践中的创造，又不断加以提高和引导。这对于整个改革进程的健康发展起了决定性作用。”①同时，一些地方领导干部不惜乌纱，锐意改革的进取精神，使以“双包制”为主的联产承包责任制顽强地生存并在中国农村开花结果。农民是这场改革实践的主体，正是他们从本地实际出发，创造了能调动自身生产积极性、适合农村生产力水平的各种形式的生产责任制，为中央制定农村改革政策提供了直接依据。正如邓小平后来说的：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”②

由上述可见，以 “双包制”为核心的农村经营体制改革之所以能绝处逢生，与中央、地方、农民的互动分不开，与包产到户、包干到户自身的巨大示范效应有关，也与政治权威的支持相关。③另外，与中共的执政理念转变也相关联。“文革”结束后，通过对“左”倾错误的批判、清理和思想解放大潮的洗礼，打破“两个凡是”的教条主义框框，恢复党的实事求是的思想路线。面对丰富多彩的群众实践，坚持原则的坚定性和政策的灵活性，反对一刀切，为发挥广大农民群众的创造性提供了广阔的空间。在这场充满争议的改革中，中央在政策把握上颇为适度，对问题的处理摒弃了“一言堂”、情绪化、理想化和意识形态化色彩而更趋理性化，对待“双包制”的实践，中央的态度是允许争，允许看，也允许试，但不搞批判斗争，坚持实践标准，尊重群众的首创精神，从而为农村经济体制改革提供了宽松的环境。 农村第一步改革的巨大成功，表明中央在指导思想上逐渐摆脱了“左”的影响，摒弃了僵化的决策模式，改变了党和政府只专注抓阶级斗争，不注重发展生产力的形象，是党和政府求实与创新的体现。安徽的改革为地方在执行中央政策中坚持原则的坚定性和政策的灵活性提供了范例。改革给农民带来了实惠，极大地调动了他们的生产和经营积极性，受到农民的衷心拥护，增进了向心力，“双包制”成为农村走向复兴的第一推动力。

____________________________

① 杜润生：《当代中国的农业合作制》下，当代中国出版社2002年版，第61页。

② 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第382页。

③ 万里说过：“中国农村改革，没有邓小平的支持是搞不成的，1980年春夏之交的斗争，没有邓小平那一番谈话，安徽燃起的包产到户之火，还可能会被扑灭。光我们给包产到户上了户口管什么用，没有邓小平的支持，上了户口还很有可能会被‘注销’的。”转见张广友《改革风云中的万里》，第251页。