影响农民收入增长的体制性障碍——政府与市场双重失灵2

影响农民收入增长的体制性障碍——政府与市场双重失灵

了开发自然资源的热潮。资源是有限的，盲目开发引发了很多不利后果，主要表现为水灾、旱灾、沙漠化、环境污染、山体滑坡等，虽然有些农民因此致富，但是自然环境破坏可能会使农民在灾害面前功尽弃。市场对于农村的这种盲目开发表现出无能为力，农民在眼前利益的驱使下，吃了子孙饭，断了子孙的财路。

四是由于地方政府盲目引进所引进的。有些地方政府为了本地经济的发展，对于引进外资往往提供十分优惠的条件，对于一些污染环境破坏生态的企业也不加限制，只注重引进的项目数和资金额，忽视环境保护，经济虽然在短期内发展，而农民生存的环境却因此付出了沉重的代价。 

三、影响农民收入增长的体制性障碍之三：政府与市场交叉失灵

影响农民收入增长的体制性障碍，不仅有单方面的政府失灵，也不仅有单方面的市场失灵，还是更严重的方面，即政府管理和市场调节同时失灵，这种交叉失灵，对于农民收入的增长影响更大。

1．政府与市场交叉失灵的表现之一：土地产权的残缺性

土地问题历来是农民问题的核心。新民主主义革命时期，毛泽东等人抓住了这个核心，提出了革命胜利后，将土地归还给农民，从而赢得了最广大农民的支持，实现了中国革命的胜利。十一届三中全会以后，以邓小平为核心的第三代领导人，对农业进行改革的关键措施就是从农民的土地改革开始的，实行农民家庭联产承包责任制，很快将农民从大集体中解放了出来。当前，“三农”问题及其外在体现的农民收入增长问题从根源上说，最终还是土地问题。

改革开放以来，我们总认为农民的土地问题已经完全解决了，而实际上土地问题（主要是土地的产权问题）并未从根子上解决。当前的土地产权制度是“土地的使用权归农民所有，并且长时间不变，其长处是农民有高度的经营自主权，成为长期使用最基本生产资料的市场主体，突破了政府干预下的高度集中计划。” （陈文科，2001）现行土地产权制度实际上是土地的使用权和所有权分离,农民是拥有土地使用权,那么相对而言,谁是土地的所有者呢?1982年宪法第十条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由此可见，农民的土地所有者是集体，代表这种所有权的主要是乡镇政府和村委会。这就出现了这样一对矛盾：家庭承包制赖以存在的是土地，但土地却不由农民支配。这种权利的不配套，制度的残缺，严重影响到了农村经济和政治发展。

现行农村土地产权制度引发了政府失灵。这种失灵主要表现：一是乡镇政府和村委会以产权的所有者身份通过各种名目（如三提五统）去收取“经济租”(Economic Rent )。马克思认为，私有制下土地所有者会要求土所有权在经济上有所实现，这种实现的形式就是地租。社会主义条件下，土地的两权分离，“土地集体所有权的代表——基层乡镇政府、村委会有理由去要求这种实现，他们有权向土地的使用权的拥有者——农民征收经济租”。（张岸元、白文波，2000）这种经济租的外在表现是“三提五统”，而“三提五统”的一些古怪名目实在是令人不敢恭维（如“民兵训练费”，“基干民兵”早在十多年前就已销声匿迹了，再收费何理之有？），现在将各种费集中为税，这部分税其实质还是“经济租”，而且是将这种经济租合法化、明确化。这种土地产权制度是乡镇政府农场化的基础，也是“各级政府官员以国家权力为名侵害农民利益的制度条件。例如50年代推行合作制——集体化，现在则是垄断土地一级市场，这些都造成了惨重的制度成本代价。”[④]所有权缺失，使农民在强大的行政权力面前无力抗拒，利益时常受损，农民有限的收入经常莫名其妙地被收走一部分。二是政府和村委会可以用法律手段从农民手中合法或不合法地 “征用土地”，时常引发土地权属之争。土地是农民生存的根本、收入的主要来源。农民保不住自己的土地，就会引发上访、围攻政府等事件，恶化党群关系，使政府无法实施治理，农村社会稳定也会成问题。三是土地资源的有限以及土地细分化，农民调整产业结构缺少内在动力。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨通过对发展中国的农民进行考察后得出“农民也是经济人”的结论。其含意是指农民经过世代耕耘，已经对自己的土地资源实现了自认为最为理想的配置，仅靠内在动力很难改变其种植的方式。要想产业化，实现增产又增收，必须要有外生变量的介入，如实现产业化，农民种什么就能卖什么，而不是种什么，什么就卖不出去。 现行农村土地产权制度也引发了市场失灵，主要表现为：一是土地逐渐福利化。现行的土地分配是以自然村为基础，以村在册户口为依据将土地分成若干等级，然后平均分给每一位农民，这种做法的客观结果是将土地福利化了。这种土地的分配方法造成农户土地十分分散，按土地的肥力将土地细分成一小块一小块，以达到绝对的“平均”。同时排除外来者的介入，土地只限于自然村之内进行分配，未经发包方同意承包方将土地转让外来者承包也不行。土地福利化使土地成为农村社会保障的基础，这对农村社会的? 榷ㄊ呛鼙匾模窍拗屏耸谐〉鹘诠δ埽雇恋夭荒芴逑质谐≡颉！耙桓雠┟裨诙孕∶婊恋亟懈质保绻杀尽找娣治龊螅找婧苄∩踔脸杀敬笥谑找妫突峥悸墙恋氐某邪ㄗ贸鋈ィ绻恋氐某邪ú辉市碜茫赡芫透纱嘟恋嘏谆摹！?nbsp;（蔡华，2000）土地的福利化，不利于农业生产，也不利于农民增收。二是土地经营无法形成规模。农民收入增长要靠土地的规模化生产，由于土地面积是有限的，粮食增产也是有限的，因为一亩土地上总不能再“放卫星”产出十万斤粮食来，所以只有靠土地集中到某些种粮大户手里，实现规模化、现代化生产，通过降低成本来实现增收。现行土地产权制度无法是按人口均分土地，而不是按生产能力来分配，这种分配方式与专业化社会化的大生产相冲突，无法实现大生产，分散的细小的土地不利于生产的集中，降低成本这条路走不通。三是土地不能作为生产要素进入市场，其它生产要素也无法进行农业部门。农村集体所有的土地不能作为生产要素计入农业的生产成本之中，也不能像其它生产要素一样进入市场，反过来其它生产要素（如金融资本）进入农业也受其影响，这种一来农村倒像成了一个封闭的王国，封闭的状态与市场经济格格不入，市场力量无法引导农民增加收入。

2．政府与市场交叉失灵的表现之二：村务管理的失效性

村委会是村民自治组织，从其设置的目的来看是为了管理农村公共事务，但是我国大多数村委会的职能趋向于乡镇政府职能在村的延伸，村委会在不同程度上成了乡镇政府在村的执行机构，村委会的工作重点更多地放在收取农村的各种税费上，村委会成了乡镇政府的代言人，而非代表村民，村委会的角色出现了错位。这种角色错位直接影响农民收入增长，村委会成了农民的相对面，而非利益共同体。 村务管理的失效一方面导致政府失灵。其一，从村委会方面分析，村委会应代表村民利益，管理村民的公共事务，这是其存在的理由，但是村委会由于职能的错位未能很好地代表村民利益，当村民利益与乡镇政府利益出现冲突时，村委会往往站在政府一边。由于村委会更多地与乡镇政府利益绑在一起，当村民要求村务公开、财务公开时，政府也难以代表村民、为村民说话。加上，村委会财务支出很大一部分就是招待乡镇干部下乡的费用，许多村委会财务亏损最为重要原因就是在“三提五统”未能足额收取时借债上交乡镇提留，所以村委会和乡镇政府更体现为利益的共同性。一个不能很好地代表村民利益的村委会，很难想象能真正管理农村公共事务，这就是当前许多地方农民对村委会的支持不高，甚至抵触的主要原因。村委会失去了村民的支持，又失去了村民的制约，因此，即使村委会真的为村民做好事办实事，有时也不为村民理解。在这种环境下，农民减负和农民公益事业的发展缺少能带头的组织力量。其二，从村委与村党支部关系来看，村支部主政的局面非常普遍，村委会得听村支部的。村务与党务不分更加剧了政府失灵，因为村支部的活动村民无权干涉，[⑤]而村支书必须听命于乡镇党委，否则村支书的位子就坐不稳（金太军，2000）。这种局面的存在，加剧了农民与政府的权利失衡，农民的利益难有保障。一旦赋税过重，农民无法实现利益保护，在生存遭受威胁或比较收益太低的情况，农民宁可离乡外出打工或盲流。村务管理的失效另一方面导致市场失灵。农民收入增长，需要有更多的投入，但是土地产权制度阻碍了外在资本的流入，农业投入只靠农民自己投入。村委会在组织农民生产基础设施投入方面，应该起到重要的作用。修公路、修水利，这都是保证农民收入的重要的条件。这些公共物品存在“搭便车”现象，仅靠个别农民无法实现。长期以来采取的“三提五统”就含有公积金、公益金和乡村道路建设费等，但是“三提五统”实质上是“经济租”，早就被作为乡村组织行政管理费花完，公路、水利这些有关有利于农民收入增长的基础设施的修筑还需要农民进一步投? 搿４逦芾淼氖В┟癫辉附徊酵度搿Ｊ谐」嬖蚪簿坑型度刖鸵惺找妫桥┮祷∩枋┑耐度胪獠渴谐∫蛩匚薹ń槿耄蛭找嬲呤桥┟瘢度胝呶薹ù又械玫绞找妗４逦崾杖×伺┟竦耐度敕延茫次耷度耄词褂幸欢ǖ耐度胍裁挥欣碛稍倩袢∈找妗Ｒ虼耍杂谂┐寤∩枋┙ㄉ瑁也换嵬度耄逦嵛耷度耄┟癫辉竿度耄庠诹α课薹ㄍ度搿８母锟乓岳矗┐寤∩枋┰谘赜昧嗽┮瞪绲纳枋┲螅鸵恢蓖度牒苌伲∩枋┨跫嚼丛讲睿┮瞪奶跫荒鼙Ｖぃ挥鎏煸志图醪甘眨杖胍菜孀偶跎佟?nbsp;3．政府与市场交叉失灵的表现之四：社会保障的滞后性

“大多数先进的经济现在规定，儿童不应该由于他们父母的经济景况而挨饿。规定穷人不应该由于没有足够的钱用于必要的医疗保健而过早死亡。还规定老年人应该得到一定的最低收入以使他们能够度过晚年。”（萨缪尔森、诺德豪斯，1992）这就是我们所说的社会保障制度。但我国是经济比较落后的发展中国家，社会保障“在最穷的社会中，从富裕的人那里扣除并提供给不幸的人剩余的饼是不多的。”（萨缪尔森、诺德豪斯，1992）我国现有的并不完善的社会保障制度也主要限于城市，而农村缺乏必要的社会保障体系，社会保障制度严重滞后，“三提五统”中的公积金、公益金、优抚费本应为农民的社会起到一点作用，但是这些却被作为“经济租”用于了乡村行政管理费，对于广大农村的农民来说几乎没有保障。政府在农村经济不发达的情况下，无法做到农村社会保障，政府管理失灵了。

相对来说，城市工人收入要稳定一些，退休之后有退休金，医疗也有一定保证。而农民缺少社会保障，农民只有自己保自己。因此，多年来农民储蓄率一直居高不下，农民依靠务农的收入生活，等到年老体衰不能继续劳动时，就失去经济来源。为了保障以后的生活，农民不得不减少消费，为养老做准备，也要为子女上学做准备，一个普通农民家庭如果有一个子女上大学，全家不拼死拼活是供不起上大学的学费和生活费的。农民储蓄率过高，消费水平降低，从而影响农村有效需求的增长。有效需要不足，农民有限的一点农产品就难以卖出去，农产品的商品率就会降低，收入难以增长。可见社会保障的滞后也导致了市场失灵。

4．政府与市场交叉失灵的表现之五：智力投资的短缺性

现代化的生产要靠有知识有文化的生产者来进行，目前从事农业生产的大多数是文盲、半文盲。缺少文化严重制约农业生产的档次和新的农业生产技术的推广，也是影响农民收入增长的重要原因之一。

农民子女的教育和农民本身的再教育应该是政府关注的一个重要问题，没有现代化的教育，就没有现代化的农业生产。所以各级政府都很重视农村教育问题，许多地方政府都规定了农村必须实现教育达标，包括校舍的达标。按照《义务教育法》第十二条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”但是农村穷，政府投入的义务教育经费往往不足，关于学校建设费和学校经费以及校舍达标楼房化的费用，“上级政府在确定目标和下达计划时并没有提供相应的手段和条件。乡政府为实现目标和计划，只得采取行政命令的方式加以贯彻，从农民手中汲取实现目标和完成计划的人力、财力和物力。”（徐勇，1997）太少的教育投入政府就要干涉，但是农村教育政府干涉的结果是负担还是由农民承担，农村教育虽说“义务”，实质还是农民自己出钱办，政府管理职责不到位，出现政府失灵。

在政府失灵的情况下，按理可由市场或社会来弥补，但是我国《教育法》第二十五条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”不许营利，从制度上排除了市场因素的介入。即使不以“营利”为目的，要在农村办学，政府准入的条件是很严格。实际上，更为关键的是，私人在农村办学，赢利的可能很小。所以农村几乎没有私立学校，针对农民再教育的学校更少。相对城市来说，农村教学条件和教师素质都较差，农民子女读完义务教育后，继续学习的机会少，作为父母的农民因自身素质较差，不少人认为读书费钱又没多大作用而让子女辍学或外出打工。农民在生产中所需要的知识也无学习机构提供，只有靠相互交流或经验积累。低素质的农民，很难有高产出的农产。 

四、小结

1．影响农民收入增长的政治体制、经济体制上的根源主要体现为，对于农村事务管理既有政府失灵，又有市场失灵，甚至还有政府与市场同时失灵的现象。也就是说，政府与市场双重失灵是影响农民收入增长的体制性障碍。

2．为克服上述体制性障碍，应进行相应的农村政治体制和经济体制改革。建议中国绝大部分以农业为主的县，除按照区域发展规划设少数副县级的中心镇以外，由“6 套班子”组成的乡镇“完全”政府可以改制为县一级的派出机构——乡公所。乡镇一级的七站八所一部分则改造成为中介服务组织，另一部分并入乡公所，由乡公所统一调配。这样可以大幅度精简乡镇一级机构和公务员的数量，大大减少农民负担。

3．取消乡公所独立的财政权。乡公所所有经费（办公费及人头费）一律由县财政下拔，上级安排的行政任务，需要上级配套的财政支持，乡公所无权自行财政创收。这就从根本上杜绝了农村“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派）的可能性。

4．健全村民自治制度，同时完善农村税费改革，乡、村两级建立合作社组织作为独立经济法人和纳税主体；农民作为村民和社员，只根据村民委员会和社员代表大会议定的项目在村社内交费或租金，在合作社之外的经营则依法纳税，凡是加重农民负担的行为，严惩不贷；只对约4 万个乡级、70 万个村级合作社征收税费，可以大大减少过去对2 亿多“原子化”农户进行税费征收的过高成本（温铁军，1999）。 

5．乡村教育应由地市一级统筹，作为国家对农村的特别支持，这也是国家有能力且应该完成的义务。这不仅可以大大减轻县乡两级的财政压力，而且可以在城乡统一规划义务教育和其它各级各类教育。

作者简介：金太军(1963-)，男，安徽全椒人，博士，南京师范大学特聘教授，公共管理系主任，公共事业管理研究所所长，从事公共管理研究； 南京 210024。025-3598759(o)，6207827(h)，13912947984。E-mail:jintj@263.net；张劲松（1967-），男，湖北鄂州人，硕士，江汉大学公共管理系副教授，主要从事行政学研究；武汉 430019。电话：027-82914462（宅）；BP：027-1295161772；E-mail：zhang919@public.wh.hb.cn。

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注释

[①] 按宪法和村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自治组织。但实际上村委会仍承担着一定的政府职能，具有“准政府”的特点。

[②]数据摘自《市场报》2001年1月12日第1版。

[③]数据摘自《报刊文摘》2002年1月21日第1版。

[④]参见《2001年：中国社会形势分析与预测》，社会科学出版社2001年版，第188页。

[⑤] 虽然我国一些村实行了村党支部选举的“两票制”，如山西省河曲县、安徽凤阳、广东深圳龙岗区以及四川省60%的村都先后实行了村党支部换届“两票制”，即在原有的党员选票前，增加了村民的信任票和推荐票，作为确定村党支部候选人的依据。但总的来看，村民对村党支部的影响是很小的。

参考文献

⑴陆学艺：《“农民真苦，农村真穷”？》，《读书》2001年第1期。

⑵周天勇《债务、吃皇粮与三农经济发展》，《中国经济时报》2001年8月31日。

⑶刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》，2000年第2期。转引自《税费改革与乡镇财政民主建设》，《管理世界》，2001年第5期

⑷周明生、金太军等：《论当代中国政府经济职能的战略性重构》，《学习与探索》2000年第5期。

⑸王广正：《论组织和国家中的公共物品》，《管理世界》1997年第1期。

⑹[美]保罗·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》第12版，中国发展出版社1992年版。

⑺党国英《农村发展：真的遇到困境？》， 转引自新浪网财经周刊第六期（finance.sina.com.cn） 2000年11月10日。

⑻沈路涛：《我国农民2001年人均纯收入预计比上年增长4%》，转引自人民网综合报道 2002年1月11日 。

⑼赵健、蔡宇平：《如何确保农民收入增长》，《人民日报》1999年7月15日第9版。

⑽陈文科：《关于湖北农业、农村经济的发展与改革问题》，《鄂州大学学报》2001年第3期，第20页。

⑾张岸元、白文波：《乡村“三提五统”的理论、政策与实践》，《战略与管理》2000年第1期，第38页。

⑿蔡华：《土地权利、法律秩序和社会变迁》，《战略与管理》2000年第1期。

⒀金太军：《村民自治若干关系问题的深层思考》，《开放时代》2001年第1期。

⒁徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

⒂温铁军《半个世纪的农村制度变迁》，《战略与管理》1999年第6期。