制定军事赔偿法可行性探讨

制定军事赔偿法可行性探讨

宋绍云

烟台市委党校山东烟台264003

[摘要]：现行《国家赔偿法》和其他法律法规中没有军事赔偿的相关规定，为贯彻十九大提出的依法治军新要求,制定军事赔偿法的必要性日益显现。无论是从国家赔偿法律理论、现行法律体系和赔偿责任原则的角度来看，还是从偿付能力和军队文化的角度来看，制定军事赔偿法的可行性均已经具备。

[关键词]：军事赔偿、国家赔偿、国家赔偿法、可行性

现行《国家赔偿法》只规定了行政赔偿和刑事赔偿，而没有规定军事赔偿，其他法律法规中也没有军事赔偿的相关规定。随着国防和军队建设的快速发展，特别是海外军事活动的增加，军事活动给自然人、法人或其它组织造成损失的情况将会不断增加，制定军事赔偿法的必要性日益显现。习近平在党的十九大报告中提出要坚持依法治军，这是对新时期国防和军队建设的新要求。为此，探讨制定军事赔偿法的可行性就成为摆在我们面前的一个重要课题。

一、国家赔偿理论层面上的可行性分析

《宪法》第四十一条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”按照我国现行国家机关设置的状况，军事机关与行政机关一样属于国家机关，军事机关和军事人员侵犯公民权利的，受到损失的人同样有依照法律规定取得赔偿的权利。现行《国家赔偿法》虽然没有规定军事赔偿，但是也没有明示将其排除在外，只是因为立法不成熟而只规定了条件相对成熟的行政赔偿和刑事赔偿。如果从行政赔偿和刑事赔偿分别对应行政机关和司法机关这个角度来看，与国家军事机关相对应的军事赔偿理应占有一席之地。

1994年审议《国家赔偿法》，全国人大常委会法制工作委员会副主任胡康生在《关于<中华人民共和国国家赔偿法（草案）>的说明》中解释：“据军委法制局介绍，当前主要是军队在演习、训练过程中，公民受到损失，需要采取适当方式予以补偿。由于这不是因违法行为造成的损害，不宜列入国家赔偿的范围。”当时《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”2010年该条修订为：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”取消了“违法”的限制之后，原来军事赔偿不列入国家赔偿范围的理由已经不复存在。

二、现行法律体系层面上的可行性分析

按照《宪法》和《立法法》规定：全国人民代表大会及其常务委员会制定宪法和法律。国务院根据宪法和法律制定行政法规，国务院各部委制定部门规章，有地方立法权的地方人大和地方政府制定地方性法规和地方政府规章。中央军事委员会根据宪法和法律制定军事法规，中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队根据法律和军事法规制定军事规章。这就意味着，中央军事委员会的军事法规与国务院的行政法规，军事规章与部门规章、地方政府规章，在法律效力层级上是相同的。但是军事法规、军事规章在武装力量内部实施。

有人望文生义，想当然地认为军事赔偿法属于军事法规的范畴，这显然与我国现行立法体制和法律体系不合。军事赔偿法无论是作为《国家赔偿法》的组成部分，还是作为《国家赔偿法》的下位法，都属于“法律”层级，应该由全国人民代表大会常务委员会制定和修改。再者，军事赔偿法处理的是军民之间的利益冲突，而军事法规、军事规章只能在武装力量内部实施，后者适用范围显然不能完全覆盖前者。其实《国家赔偿法》关于刑事赔偿的规定已经为军事赔偿提供了参考范式，刑事赔偿的赔偿义务机关是司法机关，作为赔偿决定机构的赔偿委员会设在司法机关内部；参照这一体例，军事赔偿的赔偿义务机关当然是相当级别的军事机关，其赔偿决定机构应当在军队的战斗序列之外单独设立。

三、赔偿责任原则层面上的可行性分析

军事赔偿作为国家赔偿的一种特殊形式，其赔偿原则当然应该适用国家赔偿的归责原则，而不能完全套用一般民事侵权的过错责任原则。2010年修订《国家赔偿法》取消了原第二条的“违法”限制之后，军事赔偿适用《国家赔偿法》一般原则的可能性就更大了。1994年审议《国家赔偿法》时军委法制局担心的问题迎刃而解。

军队在演习、训练过程中，因为军事行为自身固有的危险性致使公民受到损失，这虽然不是因违法行为造成的损害，但客观上仍然侵犯了公民权利。此种情况与《侵权责任法》第九章规定的高度危险责任的特点完全符合，有些专家将其称为军事危险责任赔偿。当时军委法制局主张采取适当补偿的方式解决，带有明显的时代局限性，按照现在的理解，用赔偿方式解决或许更恰当，直接纳入国家赔偿的范围不存在任何障碍。《宪法》第四十一条赋予公民的是依法取得赔偿的权力，不能用所谓适当补偿的方式取代。补偿方式适用于征收征用，侵犯公民权利的就应该赔偿，二者所适用的范围和原则完全不同。

四、偿付能力层面上的可行性分析

1994年制定《国家赔偿法》时，对于有关军事赔偿的一些现实问题不能不考虑，和平时期军事赔偿问题的矛盾并不突出，一旦遇到战争状态，国家经济是否能够承担得起巨大的赔偿经费？一旦有重大军事行动会不会被赔偿纠纷拖住后腿？在这些问题上当时采取了审慎的态度，这是非常有必要的。但是我国经济已经经历了连续几十年的高速发展，社会状况和国际国内形势也发生了翻天覆地的变化，我们的国力已经完全能够支持我们的军队依法治军、实行正规化管理。

至于战争状态和重大军事行动的问题，这些都是借助于法律理论和立法技术完全能够解决的问题。法律的一般规定通常是针对和平状态设计的，一旦进入战争状态或紧急状态，一些专门规定的制度和措施就可能启动。例如《国防动员法》规定：实施国防动员后储备物资无法及时满足动员需要的，可以依法对民用资源进行征用；被征用资源使用完毕由县级以上地方人民政府组织返还，因征用造成直接经济损失的，按照国家有关规定给予补偿。这种情况下征用补偿的原则与平时已经明显不同，战时的损害赔偿问题可想而知。

至于军事赔偿阻滞重大军事行动的担心，正好是把问题想反了！如果军事行动造成的损失得不到应有的赔偿，受损失者必定穷尽各种手段以争取起码的赔偿预期，军事行动将会寸步难行。如果设置了专门的赔偿组织和赔偿程序，战斗序列部队就可以避开相关纠纷的烦扰。

五、军队文化层面上的可行性分析

人民军队与生俱来的浓厚政治色彩决定了，意识形态领域的因素对我们的军队建设有着极为深远的影响，这其中纪律文化和军民一家的思想传统，是我军独有的一种中国特色的文化现象。例如“三大纪律八项注意”在我军已有90年的历史，作为人民军队的纪律已经深入部队官兵人心，并成为我军的一个重要文化符号。人民军队对纪律的长期坚守已经形成了一种集体规则，并沉淀为令人骄傲的纪律文化，其中照价赔偿的传统更是世人皆知。但是当损害事故发生需要照价赔偿的时候，我们就会发现“照价赔偿”的规定显然缺乏可操作性，究竟谁赔？赔多少？这一切都需要通过制度的方式认定，就是军事赔偿法。

军民鱼水关系不仅是我军的优良传统，也是我军独特的政治优势。二十多年前制定《国家赔偿法》的时候，是否把军事赔偿纳入国家赔偿范围，有关部门就有一个疑问，军事赔偿官司打起来是不是军民鱼水关系就到头了？俗话说亲兄弟明算账，利益关系处理不好才是矛盾的根源。随着海外军事活动的增加，我军所要面对的军事斗争形势将会十分复杂，为了保障战斗部队集中精力遂行作战任务，必须有一部军事赔偿法。