我国生态环境损害赔偿制度研究——基于生态环境损害赔偿评估方法的构建

我国生态环境损害赔偿制度研究——基于生态环境损害赔偿评估方法的构建

芦昱王晓宇钟稚昉王黎明

南京大学环境规划设计研究院股份公司江苏省南京市210000

摘要:我国对生态损害赔偿目前采用严格责任的归责原则，这样有利于建立促使经营者主动避免对环境不利的经济行为的激励机制，另一方面可以消除潜在原告的证明责任人的行为与造成的损害之间关系的举证负担，从而达到保护环境与生态系统的目的。

关键词:生态环境损害赔偿；鉴定评估；研究

生态环境损害赔偿已经受到社会广泛关注，随着《生态环境损害赔偿制度改革方案》的印发，该制度将在全国范围内试行。在总结国内试点城市相关工作实施情况的基础上，结合江苏的实际分析了实施成效，最后提出了推进生态环境损害赔偿制度改革的相关建议。研究指出，首先提升思想认识水平。深化环保领域体制机制改革，着力构建系统完整、实施有效的生态文明制度体系，是推进生态环境损害赔偿制度的关键。

1生态环境损害赔偿制度改革内容与亮点

1.1明确了赔偿范围与权利人、义务人

赔偿范围方面包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失等合理费用，各地区可根据实际提出细化建议并开展相关研究。赔偿义务人方面规定，违反法律法规，单位或个人造成损害的，应承担赔偿责任并做到应赔尽赔，各地区可根据实际扩大义务人范围并提出立法建议。赔偿权利人方面规定，国务院授权省级、市地级政府作为生态环境损害赔偿权利人(本行政区域内)，省级政府管辖跨市地的生态环境损害并确定其他工作范围划分。省级、市地级政府可指定负责生态环境损害赔偿具体工作的相关部门或机构并均有权提起诉讼。

1.2完善了赔偿磋商开展与诉讼规则

赔偿磋商方面提出，权利人根据鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间期限、责任承担方式期限等与义务人磋商，统筹考虑方案可行性、成本效益、赔偿能力等情况以达成协议并可依法申请司法确认，经司法确认的赔偿协议可向法院申请强制执行;磋商未达成一致权利人等应当及时提起民事诉讼。赔偿诉讼规则方面提出，各地人民法院要依规由环境资源审判庭(指定专门法庭)审理生态环境损害赔偿民事案件并试行分期赔付及多样化责任承担方式，要研究诉前证据保全、先予执行等制度并可根据试行情况提出有关立法和制定司法解释建议，最高人民法院商有关部门制定指导意见，明确其与环境公益诉讼间衔接等问题。

1.3强化了执行监督、鉴定评估及资金管理

生态环境修复与损害赔偿的执行和监督方面提出，权利人等对生态环境修复效果进行评估以确保生态环境的有效修复，赔偿款项使用与修复效果应公开并接受监督。鉴定评估方面提出，需加快评估专业力量的建设，推动专业队伍组建并强调评估能力形成，研究制定管理制度和工作程序并保障鉴定评估的独立。生态环境损害赔偿资金管理方面提出，经磋商或诉讼确定赔偿义务人的其应组织开展生态环境损害的修复，义务人无能力开展修复，则可委托第三方进行修复并支付资金，义务人(自行修复或委托修复)需承担权利人前期调查、鉴定评估等相关费用，无法修复的赔偿资金为政府非税收入，上缴国库。

2当前我国生态损害赔偿政策的实施基础仍较薄弱

2.1政出多门，执法困难

部门分别针对各自领域损害鉴定制定了相应的技术规范。如农业部针对环境污染对农业生物、农用土壤、农用水体以及农区大气造成损害，先后颁布了《水域污染事故渔业损失计算方法规定》以及《农业环境污染事故等级划分规范》《农业环境污染事故损失评价技术准则》，以部门规章和行业标准的形式对渔业水域损害的评估进行了规范。国家质监总局、国家标准委于2008年颁布了《渔业污染事故经济损失计算方法》，以国家标准形式明确规定了对渔业水域损害的评估计算方法，成为目前诸多水环境污染事件评估量化环境污染造成的损失的重要依据，这样部门仅针对本领域资源因素进行立法的方式导致各部门间的立法内容重叠、标准不一、不同部门制定的各个环境污染损害鉴定评估相关技术规范之间缺乏有效的衔接，甚至存在不一致的现象。

2.2国内评估技术规范缺失

我国目前对生态损害赔偿立法上还缺少一个统一的、全国性的司法鉴定评估规范，对环境污染损害的鉴定评估，仅局限对环境污染损害造成的赔偿责任进行立法，评估方法上，目前我国对环境污染损害鉴定评估的内容既包括直接损害、也包括生态环境等间接损害达成了一致意见，特别是在对生态环境资源价值评估上，由于我国才刚刚起步，还没有作深入研究，对评估方法的认识还存在较大分歧，亟需建立统一规范的评估方法体系来指导实践，解决现行评估方法体系不能充分体现生态环境资源价值的问题。

2.3国内现有评估方法可操作性差

根据环境部办公厅印发的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》的相关规定，鉴定评估程序要经过调查确认———因果分析———实物量化———方案筛选———价值量化———效果评估等诸多环节，可在实际执行过程中却很难操作，生态损害赔偿需要对生态损害结果进行量化。生态损害结果的量化即对环境事件发生后一定时间内的生态环境损害进行货币化，是对环境生态功能丧失程度的判断。生态损害可能会造成损害对象众多、损害类型各异、损害时间跨度长，这些问题使得损害结果计量成了生态损害赔偿的一大实践难题。

3推进生态环境损害赔偿制度改革的建议

3.1提升思想认识水平

深化环保领域体制机制改革，着力构建系统完整、实施有效的生态文明制度体系，是推进生态环境损害赔偿制度的关键。生态环境问题的解决与生态环境损害赔偿工作的推进，需要各级政府部门的高度重视，层层落实。需要从生态文明建设的高度认识环境保护工作，各省、市党委和政府需要加强对推进生态环境损害赔偿制度改革的统一领导，及时制定方案，明确改革任务和时限，确保改革措施落实。必须明确各级党委和政府主要领导为本区域生态环境保护第一责任人，对生态环境质量负总责，压实各级责任，确保工作实效。

3.2强化制度的执行

企业造成污染，群众利益受害，政府无奈买单在很长一段时间内成为生态环境损害的解决路径，这样的解决路径急需要纠正，《生态环境损害赔偿制度改革方案》便是解决问题的纲领，生态环境损害赔偿制度也是“十三五”时期加强企业监管的一项关键制度，执行制度要求必须体现出“细、实、严”的理念，需要标准的细、过程的实、监督的严。具体而言，就是在标准制定上需要细致研究，讨论整合各方面意见，以保证标准的科学;过程上最重要的就是落实，在制度的执行过程中强化落实，绝不能出现下不为例、大打折扣等现象。

3.3完善赔偿磋商程序

生态环境损害赔偿的磋商十分重要，改革方案就赔偿磋商做出了相应规定，但作为赔偿诉讼的前置性程序，启动磋商时间及终止磋商情况并未明确，生态环境的修复与人类疾病诊治类似，需要把握好最佳“治疗”时机，长期的磋商过程无法发挥磋商的时效性，长期无法达成协议的磋商将导致生态环境修复工作错过最佳手术时间。因此应该明确具体的磋商时间与次数，确保磋商工作高效，应建立在长期磋商无法达成一致、权利人不积极磋商或义务人故意拖延磋商时间等情况下转向赔偿诉讼的机制，以达到及时进行生态环境修复的目标。

结语

虽然我国生态环境损害赔偿磋商制度已经起步，但在理论建构及实践运行中，问题仍然很多。从美国等域外发达国家来看，磋商和解一直是生态环境损害赔偿制度的核心。鉴于磋商制度的重要功能与使命，我国既要挖掘本土丰富多彩的地方磋商实践，还应积极借鉴发达国家和地区的成功经验，为磋商制度的规范化、精细化与程序化发展而不断努力。

参考文献

［1］郭海蓝，陈德敏．生态环境损害赔偿磋商的法律性质思辨及展开［J］．重庆大学学报(社会科学版)，2018，24(4):175－186．

［2］黄锡生，韩英夫．生态损害赔偿磋商制度的解释论分析［J］．政法论丛，2017(1):14－21．