浅析欧盟的反恐怖主义战略

浅析欧盟的反恐怖主义战略

王岚钰

（西北政法大学，陕西西安710000）

摘要：欧盟的反恐议程在很大程度上是“危机驱动的”，受到四大冲击波的严重影响：（1）9·11；（2）马德里和伦敦的爆炸事件；（3）叙利亚内战和伊斯兰国的崛起，查理周刊遇袭和布鲁塞尔的袭击；（4）尼斯和柏林袭击事件和一系列小规模袭击事件，其中包括独狼式恐袭的崛起和普通生活的武器化。2005年欧盟通过了正式的“欧盟反恐战略”，由四个“支柱”组成：防范、保护、追求和回应。

关键词：欧盟欧盟反恐战略恐怖主义

一、欧盟出台反恐战略的背景

欧盟的反恐议程在很大程度上是“危机驱动的”模式，受到几次重大冲击的严重影响：9·11事件、马德里和伦敦的爆炸事件、叙利亚内战和崛起的伊斯兰国、法国2015年和2016年的恐怖袭击事件、以及2016年在布鲁塞尔和柏林发生的袭击事件、随着2017年7月伊拉克政府军全面解放摩苏尔同年11月伊朗总统宣布极端组织“伊斯兰国”已经被剿灭事件。在相对应的每年采取的战略，行动计划和措施等数量，说明欧盟在其政策回应中倾向于以危机为动力。由于上述冲击都与伊斯兰恐怖主义有关，这一直是欧盟主要的反恐重点。

二、欧盟反恐怖主义战略的制定

（一）9·11事件前后欧盟的反恐战略

欧盟于2005年12月通过了一项正式的反恐战略。成员国之间在所谓的Trevi框架（1975-1993）中讨论了反恐怖主义。涉及成员国警察和司法官员之间的信息交流和最佳的做法，这里的合作是非正式的，而非当时欧洲共同体的体制结构的正式组成部分。特莱维小组倡议是欧盟在内部安全领域的第一步。1992年2月，根据《马斯特里赫特条约》第六章的规定，刑事事项方面的警察和司法合作正规化，将恐怖主义称为其中一个令人关切的领域。

针对2001年9月11日在美国发生的袭击事件发生了变化，在布鲁塞尔欧洲理事会非正式会议结束时，比利时轮值主席提出了“结论和行动计划”，其中优先考虑了几个主题：“与美国的团结与合作”、“国际电联参与把解决恐怖主义问题的努力与欧盟共同外交与安全政策联系起来的世界”，以及关于确保经济和金融稳定的“世界经济前景”。最为详尽的主题是“欧洲打击恐怖主义政策”，欧盟高层打算采取欧盟打击恐怖主义的方式。它着重于执行1999年10月在芬兰坦佩雷举行的欧洲理事会会议上制定的警察和司法合作政策议程。此外，它还要求执行关于反恐怖主义的国际法律文书，强调需要就“资助恐怖主义”，加强航空安全，并协调欧盟有关反恐的政策。这种方法主要侧重于实施现有政策。

（二）2005年后欧盟的反恐战略

在2004年3月11日马德里爆炸事件发生后，欧洲理事会通过了一项“打击恐怖主义宣言”，要求实施现有措施并开发新措施。宣言还附有“欧盟行动计划关于打击恐怖主义”，用于监测执行情况和制定概览、措施、主管机构和截止日期。构建了七项所谓的战略目标：

（1）国际合作；

（2）资助恐怖主义；

（3）侦查、调查、起诉和预防恐怖袭击；

（4）运输安全和边境管制；

（5）恐怖袭击后的适当反应能力攻击；

（6）对恐怖主义的支持和招募；

（7）在外部行动方面把重点放在优先第三国。

针对2005年7月7日在伦敦发生的爆炸事件，担任当年下半年的主席（英国）起草了并于2005年12月通过了正式的“欧盟反恐战略”。这是欧盟此类公共政策文件首次提到“反击”而非“打击”恐怖主义。这意味着更广泛地解释处理恐怖主义所需要的东西以及更加制度化的方式，因为“打击”具有更为特殊的含义。该战略严格模仿英国自己的战略，由四个所谓的“支柱”组成：防范、保护、追求和回应。该战略自2005年以来没有变化，该战略还概述了“政治监督”，即民主程序和问责制、管理。

近年来的重点包括：通过理事会2014年6月通过的一项决定，界定欧盟执行团结条款的安排，回顾了欧盟的紧急和危机协调安排。事实上，欧盟的安全与其他国家，特别是邻国的局势密切相关。2014年6月，欧盟理事会呼吁采取有效的反恐政策，将内外部因素结合起来。2015年2月，欧盟领导人强调欧盟需要更多地与第三国就安全问题和反恐问题进行接触。欧盟与第三国之间的多种形式的关系存在着反恐议程，其中包括：高层政治对话；合作条款和协议的通过或具体协助；与战略国家开展能力建设项目。近年来，在恐怖主义融资，交通和边界，司法协助和引渡等领域达成了合作协议。美国当局与欧洲刑警组织和欧洲司法组织的合作越来越密切。欧盟也与其他国际和地区组织密切合作，建立国际共识，推动打击恐怖主义的国际标准。欧盟与联合国和全球反恐怖主义论坛以及欧洲理事会，欧安组织，阿拉伯国家联盟和伊斯兰合作组织等区域组织合作。作为与联合国合作的一部分，并遵循联合国安理会的一些决议，欧盟已经对与基地组织网络有关的个人或实体采取了限制措施。2016年1月，启动欧洲刑警组织欧洲反恐怖主义中心（ECTC）是成员国可以监测和调查外国恐怖主义分子方面加强信息共享和业务合作的平台战士和贩运非法枪支和恐怖主义融资。2016年4月，理事会通过欧盟旅客姓名记录（PNR）指令，是关于使用旅客姓名记录（PNR）数据预防，侦查，调查和起诉恐怖主义犯罪和严重犯罪的指示。2016年11月，委员会提交欧洲旅行信息和授权系统（ETIAS），ETIAS将允许进行预先检查，并在必要时拒绝进入免签旅行者。2017年3月，理事会通过了一项修改申根边界代码的规定，以加强对外部相关数据库的检查。该修正案要求成员国在跨越外部边界时对所有人员的相关数据库进行系统检查。2017年6月，理事会通过了关于改进信息交流和确保欧盟信息系统互操作性的结论。信息系统和互操作性高级别专家组（HLEG）研究了成员国实施和使用现有系统的方式以及可能开发的新系统。工作理事会关于改进信息交流和确保欧盟信息系统互操作性的结论。

三、欧盟的反恐怖主义战略的分析及建议

自2001年以来在88个反恐立法举措中，只有3个案例进行了公众咨询。影响评估应伴随任何重大举措，并描述影响举措，备选方案以及成本和收益等。这些评估有助于在欧盟政策和法律制定中采取更多基于证据的方法。然而，在反恐领域，委员会还没有将其提案提交影响评估。自2001年以来采取的具有法律约束力的措施中只有四分之一受到影响评估。特别引人注目的是缺少影响评估，其中涉及取代框架决定2002/475的新的“打击恐怖主义指令”。理事会的所有举措都没有附带影响评估。缺乏公众协商和事前评估不能通过事后审查或评估加以补偿。关于新提案的事前影响评估和现有措施运作情况的审查和评估的更好的监管准则往往不是观察到的结果并不能帮助我们采取更加连贯和有效的方法。

此外，从各种政策领域合作的有效性来看，有一个正式的合作渠道以及一个非正式的渠道，后者是非常重要的，因此应加强而不是创建另一个合作或数据共享框架。关于欧盟的反恐怖主义战略有以下几点建议：第一，为了确保政策制定或政策修订是基于对威胁评估和政策需求的正确假设，并且与最新的发展情况保持同步，建议欧盟组织一个系统，每季度公布一次威胁评估结合了欧洲刑警组织和INTCEN收集的情报和信息。第二，为了解决涉及使用枪支的恐怖主义袭击所引起的安全关切问题，欧盟需要将反恐范式纳入国内市场，并承认市场导向管制对遏制非法贸易和贩运枪支和取回已经流通的枪支。第三，欧盟可以以多学科的方式投资于刑事司法部门从业人员之间的非正式合作渠道包括个人联系或者联网。人们可以考虑建立一个可与欧洲司法网络相媲美的网络，专门针对反恐。检察官，法官，辩护律师，监狱病房和假释官员可以以非正式但有组织的方式组织会议，研讨会以及关于专题反恐问题的专家会议，并可分享经验和良好（以及不好）的做法，例如在收集和使用数字或网络证据或评估康复需求方面。这将增强欧盟内部的信任，并将导致更多的合作和信息交流。

参考文献

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[7]燕光磊.从欧盟反恐视角检视共同外交与安全政策的发展与挑战[J].西南政法大学学报，2015(3).

作者简介：王岚钰（1994年12月—），女，陕西西安人，西北政法大学反恐怖主义法学院2017级法律硕士专业研究生，研究方向为反恐。