城市地下综合管廊项目PPP模式选择研究

城市地下综合管廊项目PPP模式选择研究

沈文彬

沈文彬

中国二十二冶集团有限公司河北唐山064000

摘要：地下综合管廊系统不仅解决城市交通拥堵问题，还极大方便了电力、通信、燃气、供排水等市政设施的维护和检修。此外，该系统还具有一定的防震减灾作用。虽然地下综合管廊系统有如此优势，但是因建设需要巨额投资，因此难以推广。PPP模式因具有充分调动私人资本资金解决政府财政匮乏问题、引入私人资本管理理念和专业技术提升基础设施水平、采取公私双方风险共担加快基础设施的供给等优势，得到政府部门的积极探索、实践和推行。[1]本文就城市地下综合管廊项目PPP模式的选择进行了研究分析，以供参考。

关键词：城市地下综合管廊；PPP模式；选择；研究

1、引言

地下综合管廊对满足民生基本需求和提高城市综合承载力发挥着重要作用。其建设避免由于敷设和维修地下管线频繁挖掘道路而对交通和居民出行造成影响和干扰，保持路容完整和美观。降低了路面多次翻修的费用和工程管线的维修费用。保持了路面的完整性和各类管线的耐久性。便于各种管线的敷设、增减、维修和日常管理。

但综合管廊项目造价为管线直埋的2-4倍，目前多采取政府投资模式，但投入的资金规模大，建设资金来源单一，制约了综合管廊的发展。2014年，国务院针对城市基础设施建设资金短缺问题，提出深入改革国家建设重点领域投融资机制，充分利用社会资本及资源，充分发挥民间资本效用，解决市政综合管廊资金短缺的问题。[2]

2、城市地下综合管廊项目PPP模式的识别

综合管廊项目迎来建设高峰，初始投资大、建设运营经验不丰富等项目特点逐渐显露，PPP模式因具有解决政府资金匮乏、充分调动社会资本资源等优势在管廊的建设中被政府青睐。目前，城市地下综合管廊项目包括改建扩建项目和新建项目，当前形势下，城市地下综合管廊正处于广泛新建阶段，本文的研究重点为新建城市地下综合管廊项目PPP模式选择。但在以往的PPP项目实际操作中，政府部门对PPP模式产生的路径依赖致使其只是按照经验简单套用BOT、TOT少数几种模式，而一般说的BOT其实至少包括BLOT、BOOT两种模式，考虑补贴等实际情况，以上模式可能又会延伸为更多的形式，如SBLOT、BLSOT、SBOOT、BOSOT等。因此，在采用PPP模式开展综合管廊建设运营之前，如何科学合理地识别出最适宜的PPP模式，是综合管廊项目顺利运行的关键。[3]

2.1外包类

PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

2.2特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。

2.3私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

综上，排除无融资职能且未能充分利用私人资本全寿命周期技术能力的外包类模式以及仅适用于已建成项目的TOT和PUO，初步适合新建综合管廊项目的PPP模式有DBO（设计－建造－经营）、DBTO（设计－建造－转移－经营）、DBFO（设计－建造－投资－经营）、BLOT（建造－租赁－经营－转让）、BOOT（建造－拥有－经营－转让）、股权转让和BOO（建造－拥有－经营）7种。[4]

3、城市地下综合管廊项目PPP模式选择分析[5]

3.1项目性质特征

项目性质特征即综合管廊的公共产品属性。纯公共产品和拥挤型准公共物品，由于非排他性程度很高，在自由竞争市场条件下将导致供给不足，为了公众的福利，政府提供是最优选择，这时可以通过外包类模式利用私人资本的先进技术或管理经验。俱乐部型准公共产品，由于可以通过实施收费将部分管线单位排除，具有较强的排他性，因此适用于私人资本参与程度较高的特许经营模式。竞争性和排他性程度都很高的可拥挤型俱乐部产品，由于其性质更偏向私人产品，因此更适合BOO等完全私有化模式。3级指标为综合管廊的偏私人物品程度，其主要取决于当地政府对综合管廊的定位，可以从入廊是否收费以及收费水平大致判断，偏私人物品程度越高，越适合私有化程度高的PPP模式。

3.2风险转移程度

风险转移程度即由于风险发生给项目造成的损失由私人资本承担的程度。但并不是所有的风险都会影响PPP模式的选择，胡振等[6]研究指出，与模式选择有关的风险存在风险事件的产生与民间实体无关和通常由政府和民间实体分担等特征，其进一步定量研究结果表明，随着模式私有化程度的提高，这些风险向民间实体分配的比例逐渐增加。本文在其研究基础上筛选3级指标为法律变动风险转移程度、税制变更风险转移程度、居民反对风险转移程度、不可抗力风险转移程度、利率变动风险转移程度、物价变动风险转移程度和收益风险转移程度，除以上风险外，将收益风险计算在内，是考虑城市地下综合管廊项目的特殊性。目前大多数项目处于不盈利的状态，不能将预测市场风险作为企业的基本职能而将损失全部转移给私人资本，应由政府与之一起分担。

3.3政府的政策倾向和资源能力[7]

政府的政策倾向和资源能力即地方政府在公共基础设施建设和服务提供方面对于私人资本参与的政策倾向以及政府的财政、技术管理能力等。设置当地政策倾向、当地PPP合作经验2个指标，政策越开放，PPP项目合作经验越丰富，越能接受私有化程度高的PPP模式。城市地下综合管廊项目需要大量的资金和技术投入，设置当地政府财政能力和当地政府技术管理能力2个指标，资源能力强的地方政府参与PPP项目的程度深范围广，外包类等私有化程度低的模式即可满足需求，而资源能力不足的地方政府则不得不选择较高的私有化程度来保证综合管廊项目的运行。

3.4预期合作伙伴关系

预期合作伙伴关系即私人资本参与项目的方式与程度，包括特许经营期、特许经营期间和之后的经营权、所有权归属、资金回收方式等方面。3级指标为特许经营期长度、独立回收资金能力、私人享有控制权程度和VFM指标。一般来说，PPP模式私有化程度越高，项目特许经营期越长，私人资本往往会要求拥有项目的所有权，运用消费者付费的资金回收方式，承担绝大部分的收益风险，同时VFM指标也将达到最高。

结束语

综上所述，城市地下管廊PPP模式的选择分析避免了出现PPP模式特征与综合管廊项目特征不符以及简单套用PPP模式而误入BOT陷阱等问题，为政府部门在项目前期确定合适的公私合作模式提供依据，有利于推动城市地下综合管廊项目平稳顺利的运行。

参考文献：

[1、3、4、5]李芊，王莹莹.城市地下综合管廊项目PPP模式选择[J].隧道建设，2017（09）：27-33.

[2]杜娅妮.地下综合管廊项目PPP模式应用研究[J].建筑经济，2016，37（10）：58-61.

[6]胡振，刘华，金维兴．PPP项目范式选择与风险分配的关系研究［J］．土木工程学报，2011，44（9）：139．

[7]陈月梅，徐震宇．基于PPP视角的城市公共基础设施投融资模式选择［J］．建筑经济，2006（12）：30．