浅谈基础设施投资项目财务管理

浅谈基础设施投资项目财务管理

翟广军

中建八局第四建设有限公司山东青岛266000

摘要：城市需要发展离不开基础设施的的建设，大量的基础设施建设需要投融资来完成。本文首先介绍了城市基础设施项目投融资的概念及相关内容，以及地铁投融资特点，其次分析了我国城市轨道交通投融资方式的演变，接着又研究了XX市地铁投融资机制方面存在的问题，最后提出了XX市地铁投融资模式的若干建议。

关键词：地铁；投融资；基础设施；财务管理

一、引言

城市轨道交通具有促进城市交通与环境、经济、社会协调发展的社会特性，对我国大城市公共交通的发展具有极其重要的作用。由于城市轨道交通建设投资需求量大、盈利低、回收期长等原因，其筹措建设资金较为困难。目前我国城市轨道交通建设主要是由政府投资，投资主体较为单一，资金筹措难度大、总量有限，无法满足城市轨道交通大规模建设的需要。面对我国当前城市轨道交通的快速发展，单一的投融资模式必将限制我国城市轨道交通的快速发展。探索研究我国城市轨道交通投融资的市场化、多元化，以拓宽城市轨道交通建设资金筹集渠道，解决资金短缺的问题，已成为城市轨道交通建设顺利实施的关键问题之一。

因此寻找适合我国的城市轨道交通融资模式，使之适应我国目前大力发展城市公共交通、大规模集中建设轨道交通的形势，是当前我国轨道交通发展中急需解决的难题。本文的研究对我国轨道交通的建设具有一定的意义。本论文以宁波为例，能为拓宽XX市轨道交通建设资金筹集渠道、解决资金短缺和运营效率低下的问题提供一定的帮助，同时也希望能为我国其它几个正在或准备建设轨道交通的城市提供一定的借鉴意义。

二、理论概述

（一）城市基础设施项目投融资概念

投资与融资是现代经济生活的两大基本活动，它们有着各自的内涵和特点，但又存在着千丝万缕的联系。项目投资者背景、财务状况，投资项目的预期经济效益和风险水平等情况，决定了融资的结构、条件等。同时，融资又制约着投资，如果没有顺利的融资相配合，投资者有再好的设想，也无法实施项目的投资活动。在投资与融资概念的基础上，衍生出诸如资金、资本、金融等一系列相关概念，投融资就是其中之一。

投融资概念的外延在我国也得到了丰富和拓展：投资的主体不再局限于政府，还包括企业、金融机构甚至是个人投资者；资金来源也更加广阔，不仅可以是财政资金，也可以来自于银行和证券市场；资金的使用覆盖了公益性项目、基础性项目和竞争性项目，而本文研究的是城市公共基础设施项目的投融资。即投资的对象是交通设施、水务、环境整治等具有公共性质的项目。与一般工业产品相比较，公共基础设施产品有其特殊性，与此相关投融资活动，包括投融资过程、融资方式、融资结构等，也有其特殊的做法。

（二）城市基础设施项目投融资参与者

城市基础设施项目的投融资是基于多方协议由多种角色组合的特定活动。

基础设施项目投融资的参与者包括：政府；项目公司；项目的实际投资者；项目的贷款银行（投资银行、商业银行）；项目产品或服务的购买者；项目建设的工程或承包公司；项目设备/能源/原材料供应者；项目投融资法律顾问。

1.政府机构

基础设施项目的直接实操人。为推动城市发展建设，又迫于财政资金的压力，放开限制，吸引更多社会资金投入基础设施项目建设中。面对投资巨额且投资回收期较长的基础设施项目，政府能在项目投融资中发挥多方面的作用。首先，政府可发挥其投资主体的作用，运用财政拨款为项目注入建设资金；其次，政府可在微观调控方面起一定的作用。同时，政府也可以在项目产品或服务的定价机制与市场运作等方面进行一定的干预，阻止市场垄断的发生。

2.项目公司

直接参与项目投资和项目管理，直接承担项目债务责任和项目风险的法律实体。投资者通过另成立一项目公司，将投资者的债务责任仅局限在项目公司中；项目因融资产生的债务不会反映在投资者自身公司的资产负债表中，真正实现基础设施项目非负债型投融资的特点。

3.项目的实际投资者

项目真正的主办人。在基础设施的建设中，政府由于其特殊地位，其投资主体地位不变，故本处着重讨论除政府以外的其他投资者。投资者的目的是通过投资活动和经营活动获取利润或其他利益。基础设施项目是属于有限追索的投融资结构，事实上，项目的实际投资者也是项目的真正借款人。

4.银行

基础设施项目债务资金的主要来源。对于需要巨额贷款且风险较高的基础设施项目而言，银行是需要政府给予一定形式的担保才能实施贷款行为的。

例如政府与服务购买者签订的无论到货与否都按时付款的协议等。承担基础设施项目贷款的资金压力较大，有时候可能是几家银行组成的财团共同负担。

5.项目产品或服务的购买者

对于基础设施项目投融资的贷款信用保证有着十分重要的作用。基础设施项目分为公共物品、准公共物品和私人物品，由于涉及具体的经营效益，文章所讨论的并非纯公共物品。它的产品或服务的购买者必然与城市用户有关。因此，涉及到购买者的利益，只要产品或服务让购买者的生活便利以及政府对产品的定价机制合理，项目的经营期风险也会降低很多。

6.工程建设公司

该公司的资信情况、技术能力与以往的记录情况，在一定程度上影响着基础设施项目的建设情况。这也成为贷款银行对项目风险的有力判断依据。一般来说，选用资信较高，信用记录良好的工程公司承建项目，则可以使基础设施项目建设更加顺利，也能使投资者在建设期间减少部分责任与义务。

7.项目设备/能源/原材料供应者

项目设备/能源/原材料供应者都需要寻找长期稳定的市场来保证公司的稳定运作，故这些设备/能源/原材料供应者会愿意以一个较低的价格长期为该项目提供服务。这种供应模式能降低项目建设期以及经营期的风险。

8.项目投融资法律顾问

基础设施项目投融资活动也是需要严格的组织计划并付诸实施。因此，投资者需要聘请投融资方面的专业顾问指导其完成投资活动。同时，贷款银行为了合理控制风险，也需要专业融资顾问为其分析项目在各个时期的风险，从而作为贷款规模的依据。

三、XX市地铁投融资机制方面存在的问题

（一）投资主体单一，政企不分

在XX市地铁的投资建设和运营管理中，政府职能尚未根本转变，企业的投资自主决策权尚未真正落实。虽然国家已出台建设项目都必须实行项目法人制，项目的决策由项目法人自行自主决策。但是，我国大中型基本建设项目基本上仍由当地政府来决策，政府职能管得太多太细，职能并没有根本上转变，存在项目法人仍然依赖政府，缺乏自主性和积极性。由于政府对项目决策权尚未放开，企业投资自主很难得到根本的落实。

所以，现有的体制下最终导致的是地铁的投融资缺乏有效的责任机制、监督约束机制和竞争机制。在项目制定、资金使用、管理控制方面缺乏有力的监督约束机制，使有限的资金的使用效率不能得到有效的保证。

（二）筹资渠道不宽、资金缺口量大

目前，XX市轨道交通设施建设资金政府投资的部分来源主要是市政公用设施配套费、土地出让金、房地产交易税和其它一些专项收费项目。尽管收费项目较多，但这些资金与轨道交通设施建设所需投入的资金相比是杯水车薪。政府对城市轨道交通设施项目的高度垄断，必然影响民间资本的运营利润，因而难以有效的吸引民间资本的参与。近年来虽然轨道交通的投资融资体制在逐步改革中，但由于公共产品价格管理体制改革相对滞后，民间投资主体介入的力度、广度仍受到较大影响。政府部门仍然是地铁建设最主要的投资主体。例如京港洽谈会上，XX市的多条轨道交通项目只有地铁四号线达成了意向。

再者，轨道交通建设筹集资金的观念不新、思路不宽。在轨道交通设施建设方面，地铁公司过多地依赖地方财政资金，只注重地方财政预算内资金分配的多少，而不注重在积极吸引社会与国外资金等方面下功夫。三是筹资、融资渠道比较单一。各种联合投资、股份投资等社会和个人投资方式还没有完全真正进入城市轨道交通设施建设领域，而仅仅作为一种尝试。

（三）缺乏有效的经营管理体制

在单一投资模式下，地铁由国家投资，国家经营，经营水平的好坏，服务水平的好坏无法监督和改善提高。因为处于垄断地位，经营公司没有机制和动力提高地铁运营服务水平。

同时，政府作为基础设施的经营者，存在着重投入建设、轻经营管理；重社会效益、轻经济效益的倾向，未能充分认识基础设施的可经营性。致使XX市公共轨道交通经营管理落后，投资回报率低，经济效益差，甚至亏损，长期靠财政补贴维持运营。这种低效率的运营模式，使XX市地铁项目自身无力扩大再生产，进一步加剧了资金短缺的矛盾。

因此，虽然XX市政府大量投资建成公共基础设施项目，却未能达到建设与经营发展良性互动的预期效果，不利于形成投资——回收——再投资的良胜投资运行机制。

四、XX市地铁投融资模式的若干建议

针对以上XX市轨道交通建设投融资存在的问题，现提出以下几点建议

（一）合理利用政府财政投资

XX市已有轨道交通线路的建设大多以政府投入为主。政府投资由于其筹资速度快、成本低、可靠性大等优点而成为城市轨道交通建设资金中最稳定的组成部分。因此我国城市轨道交通建设以政府投资为主的大方向不会变化，XX市一定要合理利用好政府投资。

（二）政府赋予城市轨道交通主体土地开发收益权

XX市城市轨道交通主体通过转让城市轨道交通沿线的土地使用权或将此土地从事房地产开发，也可获得建设资金。它可以弥补建设资金的不足，增辟轨道交通的融资渠道。如在香港地铁建设中，政府利用土地开发解决了15%的建设费用。

政府可以通过行政、法律等间接转换支付手段，给予XX市地铁项目充分的土地开发、商贸等经营性业务特许权。这一点香港地铁已经有了很好的实践，香港政府在香港地铁建设之初，便支持其积极开展土地开发、物业出租及管理等经营活动，取得了成功。

（三）拓宽筹资思路，促进多元化投资

政府是轨道交通建中最重要的资金来源，但是由国家单一投资变为多元化投资也是目前轨道交通建设的一个发展趋势。针对不同类型的投资者，应设计不同的引导策略，包括投资工具或投资方式，以引导社会资本投入轨道交通。比如对个人投资者，可以通过发行债券的方式来吸引居民投资；对于机构投资者，除了充分利用商业银行贷款和政策性开发机构的资金外，还有设计一些有吸引力的投资方式。总之要积极拓宽城市轨道交通投融资渠道，在开拓新型融资模式上多做有益的尝试。

结语

地铁投融资机制是我国地铁发展中的重要研究课题，它直接影响到地铁建设资金的来源和投资效率。本文就地铁投融资机制涉及的各个方面进行了较为深入的研究，剖析了目前XX市地铁投融资中存在的问题以及产生的原因，结合投融资的相关理论和发达城市地铁的成功经验，提出了较为切合我国实际的投融资机制。

未来十年将是我国地铁建设的高潮，笔者相信随着我国地铁投融资改革的深入进行，地铁投融资机制会逐步完善，地铁投融资效率也会逐步发挥到最优水平。

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