中英核电监管理念及差异分析

中英核电监管理念及差异分析

周磊

布拉德维尔发电公司（BRBGenCo）设计管理部

摘要本文介绍了英国核电监管理念，并进一步分析了中英的监管理念和实践的差异及其原因，以便更有针对性地制定英国项目的执照申请策略。

关键词英国；核电；监管

2016年9月29日，英国欣克利角C（HPC）项目最终投资决定正式签订，标志着持续数年的英国项目开发工作取得阶段性成果。然而核电工程“走出去”依然面临大量的困难，不同国家地区间核电监管体系的差异则是最大的困难之一。为了降低英国项目投资及建设的执照申请和监管风险，对英国核电监管体系及理念进行了系统全面的收集、梳理、学习、研究，建立对英国核电监管体系整体宏观的认识，并在此基础上结合国内实践及英国监管特点，提出了相应的措施和建议。

1中英监管理念的异同

虽然英国和中国的监管目标是一致的，都是为了确保核电厂的核安全、核安保、核保障以及环境保护，保护社会、环境、公众利益，但是双方的实现路径却是大相径庭的。

我国的监管环境是规定性的，不仅监管目标是确定的，实现路径也是明确的。无论是从执照许可的申请流程、执照申请文件的格式、内容和深度、还是分析评价采用的标准都是有矩可循的，我们只需要按照相应法律法规和标准规范的要求逐步开展工作就能够满足监管要求。以建造许可证申请为例，许可申请流程及进度都在《核动力厂、研究堆、核燃料循环设施安全许可程序规定》进行了规定。对应的申请文件例如质保大纲，也都在《核电厂质量保证大纲的制定》（HAD003/01）中进行了详细的规定。中国能做到执照监管的流程化规范化，一方面借鉴了美国、IAEA良好实践；也得益于国内核电项目批量化建设，积累了大量的经验；同时也是由于我国有完善的核工业体系，具备制定详细监管导则标准的技术实力。这种规范化的执照监管体系，给予了执照申请单位更多的确定性，减轻了其执照监管风险；同时在确保核安全的前提下提高了监管审评效率，推动了我国核电事业的稳健发展。

同时虽然我国强调业主承担最终的核安全责任，但是同时也要求各级承包单位，从总承包单位、设计、制造、建安、调试、检测承包商及人员也承担合同相应的核安全责任。所有涉及核安全相关活动的单位和人员都会受到监管机构监管，并因此设置了一系列的单位及人员资质，包括核安全设备的设计、制造、安装、无损检验单位资质，及核安全设备焊接、无损检验等人员资质。

英国采用的更多的是一种非规定性的，以目标为导向的监管方式。监管机构往往只会提出宏观的监管原则及目标，具体如何实现这个目标需要申请单位自己做出适当的安排，并说服监管机构。以NSL的许可证条件为例，ONR规定了36项通用许可证条件，申请单位在申请许可证时就需要针对这些通用条件制定自己的合适的应对方案，并得到监管机构认可。英国的非规定性的监管理念，一方面是由于其缺乏核电项目建设管理经验，既没有能力也没有必要开发出完善的监督管理流程体系；另一方面也是由于英国的海洋法系环境下，更加注重的是案例，因此在核安全及环境监管中也更加关注的是最佳实践，而不是确定的标准规定。这种非规范化目标导向的监管环境，给执照申请单位的组织机构、管理和技术能力都提出了更高的要求。申请单位没有成熟的套路可以遵循，必须要自主根据监管目标设计自己的应对方案措施，并且由于没有一个统一的接受标准，执照单位必须从设计成熟度、技术可实现性、成本费用、安全经济社会环境效益、良好实践等多种维度来论证自己的安排措施已将风险降低到合理可行尽量低的水平但是另一方面这种体制，也给与了监管机构充分的权利去挑战执照申请单位，推动其实现安全环境措施的优化。

同时英国更为强调业主的核安全责任，严格意义上讲，监管机构只会监管执照单位，各个承包单位只对其合同范围负责，不承担核安全责任。对于业主的承包商及人员，业主单位需要自主制定承包商及从业人员的资质标准，确保其拥有足够的组织及个人知识、经验、技能开展相关的工作。

2英国项目执照监管措施建议

鉴于中英的执照监管实践和理念存在较大差异，英国核电项目要想顺利落地，我们就必须要：

（1）主动加强业主能力建设，确保业主具备充足的明智委托人（Intelligentcustomer）及设计审查的能力。只有这样，业主才能够具备充足的资源能力根据监管机构设置的目标提出适应性的措施方案，并说服监管机构；只有这样，业主才能具备充足的知识经验技能充分理解核安全内涵，并确保核电厂设计的完整性、一致性和安全性；只有这样，业主才能切实承担起核安全责任，并有效管理相关的承包单位。

（2）熟悉英国的审评习惯，抛弃国内满足指定的标准指标就可以顺利通过审评的观念，熟悉和应用合理可行尽量低（ALARP），最佳可用技术（BAT）以及相关良好实践（RGP）的原则。在设计及分析评价的过程中，主动自我提问自我检查，确认是否采用了业界公认的良好实践、是否采用了最佳可用的技术、是否在成本可接受的情况下还能够做的更好。同时需明确在满足项目经济性的前提下，设计标准允许提升的上限，避免面对监管机构的要求无限让步，最终导致项目失败。

（3）加强经验反馈的收集和学习，英国目前已经有HPC（欣克利角C），Moorside（莫尓赛德），Wylfa（威尔法），SZC（塞兹韦尔C）等几个项目经历了项目前期开发的执照许可申请的不同阶段，虽然这些项目或成功，或中止，或正在执照申请的准备阶段，但是其成功的良好实践及失败的经验反馈都是值得我们借鉴和学习的。

（4）增强自信，由于中国最近几十年来一直持续不断的开展核电建设，在组织管理、技术能力、以及人员储备上都较英国有较大的优势。在充分熟悉了解英国监管特色的基础上，我们应该增强自信，做好策划，展示实力，增强监管机构对中方的信心，同时也应主动引导监管机构监管偏好。

3结束语

对英国核电监管体系及执照许可申请的研究是英国项目前期工作的重中之重，项目的总体设计、初步设计、详细设计，总体的范围、进度、成本控制，工程组织模式及最终的投资决策都受到英国核电监管体制的影响和制约。只有全面了解英国核电的监管体系，理解中英的差异及原因，主动加强能力建设、熟悉英国监管审评习惯、加强经验反馈的收集和学习，并且增强自信，既不妄自菲薄也不骄傲自满，才能更快、更好、更省、更自信地促进“华龙出海”，推动中国核电“走出去”。

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