浅谈农村计划生育与养老保障

浅谈农村计划生育与养老保障

1刘志萍2刘素梅

1刘志萍2刘素梅

1.新疆伊犁新源县肖尔布拉克镇计生办835800

2.新疆伊犁尼勒克县克令乡计生办835700

计划生育政策是我国所特有的一项制度，计划生育工作是一项长期性、持续性的工作，这项制度得到了全国上下高度贯彻，现在计划生育工作的重点和难点在农村，特别是一些老少边贫地区。究其原因，从根本上来说是由于我国城乡分离的二元结构所致。在我国城镇居民有各类社会保障，城镇居民的养老问题受计划生育政策影响较小，而就全国整体范围来看，现在农村居民的社会保障制度存在部分缺失，他们的养老基本上是靠家庭养老，计划生育政策从根本上改变了农村家庭人口数和家庭结构，由于制度的缺失必然导致农民养老问题凸现，这也就是为什么老少边贫地区陷人“贫困——超生——越贫困”怪圈原因，我国农村的计划生育和农村的养老保障。

一、从政策角度分析农村计划生育与养老保障的关系

(一)计划生育政策贯彻前的农村养老保障

1.新中国成立至1958年。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产上和生活上给与适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。此即五保户政策的由来，但是对于全体农民没有统一的养老保障政策，农村养老保障仍然延续几千年的传统——家庭养老。

2.1958年至1978年。1958年我国建立人民公社制度，农村养老保障依靠集体与家庭共担来完成，但是由于土地和其他生产资料私有化被消灭，农村家庭的收人来源是人民公社按人头分配的，集体经济的平均性特点无法调动生产的积极性，人民公社既是经济组织又是政府组织，农民的养老保障从源头上来说是靠集体完成的。

(二)计划生育政策实施后的农村养老保障(1978年以来)

我国的人口控制问题最早应追溯到1953年，只不过当时未严格执行计划生育政策。计划生育政策的严格执行后农村家庭子女数显著下降，农村家庭结构改变，即成为祖父母、外祖父母四人，父母两人和独生子女一人的“四二一”结构。计划生育政策明显改变了养老保障模式，目前普遍认为“四二一”结构家庭的养老负担严重。其实中央很早就注意到了这个问题，1980年发出的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中指出:“实行一对夫妇只生育一个孩子，到40年后，一些家庭可能出现老年人身边缺人照顾的问题。这个问题许多国家都有，我们要注意想办法解决。”

同一时期我国也开始了从计划经济体制向市场经济体制转变的经济体制改革。对于农民来说最重要的举措就是实行家庭联产承包经营责任制，这一制度再次将土地收益权赋予农民，从而为恢复农村家庭的保障功能奠定了基础。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。到1997年底，已有7542万农民投保。但1998年以后，农村养老体制改革工作陷人了停顿状态。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到2004年11.0%。究其原因，这项试点改革的开展更多的是依靠政府的行政力量实施的，农民要等10至20年才能获得实际收益，同时由于政策的不确定风险，农民不愿意为10至20年后的不确定性的收益买单。

从计划生育这一政策执行前后两个时期，我们看到计划生育政策的实行改变了农村家庭子女数和家庭结构，也就事实上改变了农民的养老模式，这就迫切需要社会养老制度来保障，但是我们从农村养老试点的参保人数和规模上来看，试点是不成功的，在农村社会保障制度缺失的大环境下，部分地区出现了计划生育反弹的现象，农民重新回到养儿防老的老路上来。所幸的是2004年，中国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点:农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于720元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。但是此项政策还未在全国范围内普遍推行。

二、从经济角度分析农村计划生育与养老保障的关系

农村养老需求是指农村居民在既定的收人范围内能够而且具有实际支付能力的养老需求;农村养老供给是指通过各种养老保障业务活动满足农村居民养老保障需求的行为过程。在我国现存的农村养老保障制度下，养老服务需求非常强烈，表现为农村中农业人口和非农业人口的养老需求，农村中计划生育户的养老需求，以及包括农村社会在内的整个社会的需求。影响农村养老需求的因素也很多，这其中又有内在因素与外在因素之分。现行农村养老供给体系是由家庭保障、社区保障、市场保障和政府保障共同形成的保障组合，各种保障类型又有其独立作用性和相互替代性。

1.家庭保障。正如莫迪格里尼亚指出的那样，根据生命周期理论，储蓄随人口的稳定增长率递增，但两者并非因果关系。真正影响储蓄率的是人口结构，特别是工作人口和非工作人口之间的比率是最为重要的。在中国传统文化中，年轻一代是有义务照顾家庭中的老年人的，而在实行严格的计划生育政策后产生的效应，即颠覆和破坏了传统的家庭养老模式，这迫使人们增加储蓄以自我养老，生命周期财富的积累作为孩子的替代变得更加重要。但是这里还存在一个问题，用以自我养老的储蓄如何克服通货膨胀的危险。

2.社区保障。所谓社区就是若干社会群体(家庭和氏族)或社会组织(机关和团体)聚集在某一地域里，形成的一个在生活上相互关联的大集体。我国农村具有互助的传统，社区保障就是这种传统的延续，其经济基础是社区经济(乡镇企业)。但是社区养老保障又是一种不稳定的养老保障形态，它也具有负作用。

3.市场保障。应该肯定商业保险(市场保障)解决农村养老保障问题技术上是可行的。但是从供给方看，其面临的最大危险就是逆向选择和道德风险;从需求方看，是否购买商业养老保险受诸多因素影响，例如社会传统，经济发展水平以及保险市场价格等。

4.政府保障。从上面的分析我们可以看出，家庭保障的对象是家庭成员、社区保障的对象是社区成员，市场保障的对象是具有购买能力且愿意购买商业保险的农民，他们都是针对特定人群的保障，而不是面向整个农村社会的。而政府保障是靠法律的强制性来实现的，他们之间是相互补充的关系。尼古拉斯·巴尔说过，“私营养老金只能提供有限的指数化，而超出部分的保险最终必须落到政府身上，”“很明显，如果政府来提供这种防范通货膨胀的保险，那么它就不是一种真正的保险(因为它不可能成为)，而只是一种税收/转移形式”。

面对计划生育政策的严格执行，各种保障方式变化表现不一:家庭保障通过增加储蓄以应变;社区保障和商业保障总体来说未出现明显的、有针对性的应变，这是供求双方共同平衡的结果;而政府保障的应变是最具针对性，也最有现实意义。国家在“少生快富”扶贫工程上每投人1分钱，将带来4元钱的产出，投人产出比是1:40。我们不难发现，一方面政府作为政策制定者所起的引导作用，通过政府供给，以看得见的手的方式直接干预了农村计划生育户养老保障市场;从另一方面看，响应计划生育号召的夫妇是农村中为国家和长远利益而牺牲家庭和眼前利益的先进群体，必须给实行计划生育的农户必要的补偿、奖励，让农村计划生育户在养老上有保障、经济上有实惠。

三、从法律角度分析农村计划生育与养老保障的关系及制度化建议

在国际上，社会弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称socialvulnerablegroupo它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权利分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。根据其成因的不同，弱势群体可分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。前者主要是基于生理原因，如老弱病残等;而后者则主要是基于社会原因，如社会改革等。我国当前正处于社会改革和结构转型这一特殊历史时期，社会性弱势群体主要包括以下几类人群:1.失业人员;2.进城务工的农村劳动者3.从事农业劳动的农村劳动者。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后，制度上的藩篱造成社会的进步不能良性互动地带动农村的发展。

相对于农村中其他未严格执行计划生育政策的农户来说，农村计划生育户更可以定义为社会弱势群体，他们还面临着较他人更多的养老风险。农村独生子女家庭一旦出现子女意外致伤、致残甚至死亡时，计划生育户的养老问题即刻便显现出来，从社会到国家都有责任去关心、救助，使其父母有一个较稳定的生活来源和老有所养。事实上自改革开放以来，计划生育制度安排在社会发展、改善人民生活水平等方面发挥的积极作用是有目共睹的，但是，农村计划生育户这一弱势群体的存在与计划生育的制度安排有着必然的联系，他们只是体制转型中社会代价的承担者，因此从逻辑上看，政府有责任保护他们的权利，保护他们的权利是政府义不容辞的义务。

我们应该从法律上确立保护农村计划生育户这一社会弱势群体权益的制度，完善农村计划生育养老保障制度:

1.将对农村计划生育家庭实行奖励扶助制度以法律的形式确立下来。我们可以从开始于80年代中期的中国农村的养老保险试点工作看到前车之鉴，按照官方提供的数据，养老保险的覆盖面其实不是在逐年扩大，而是在逐年缩小。其原因可能是多方面的，但是有一方面是肯定的，试点工作依据的是中央政府制定的政策，地方政府在执行时更多的是出于政绩的考虑，当试点工作不再提到政治高度上的时候，工作绩效自然下滑。政策和法律是既联系又有区别的两个范畴，它们的联系表现在对经济活动都有调节作用;它们的区别在于法律调节的强制性和政策调节的导向性。只有以法律的形式固定下来才能稳定有效的推进这项于国于民皆有利的制度。

2.需要制订更加细化的执行办法和实施细则。有了一项好的制度，并且以法律的形式固定下来后如何实施到位才是根本。我国地大物博，人口分布不均，经济发展在各地区间也不平衡，对于农村计划生育养老保障的要求也不一尽一致，保障应从实际出发，因地制宜建立分地区分类别的保障模式，对于经济相对落后地区，应考虑加大财政转移支付力度。

3.建立和健全农村计划生育养老保障运行监督机制。据国家人口和计划生育委员会副主任潘玉贵在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上披露，试点地区在探索中建立了资格确认、资金管理、资金发放和社会监督“四权分离”的制度运行机制:第一个环节资格确认，由人口和计划生育部门进行;第二个环节资金管理，由财政部门来进行封闭管理;第三个环节是资金发放，现在各个省都是用招标形式，从有资金的金融机构来确定代理发放机构;第四个环节是监督检查，这个环节一般是由地区监察部门或者纪律检察部门牵头。我们应该认识到在试点地区取得的经验和教训是今后扩大试点乃至将来在全国范围内实行农村计划生育养老保障的宝贵财富，政府机制的选择应该遵循追求社会公平这一基本原则。

总之，在我国农村执行计划生育政策与养老保障是不矛盾的，是相辅相成的，今后农村养老保障制度的确立应考虑有利于计划生育政策执行。