检察机关完善参加社会治安综合治理的方式和措施

检察机关完善参加社会治安综合治理的方式和措施

陈永斌肖清褚美芳

陈永斌肖清褚美芳

（人民检察院，杭州余杭311000）

中图分类号：D631.4文献标识码：A文章编码：1003-2738（2011）12-0115-02

摘要：从检察实际出发，分析当前检察机关参与社会治安综合治理过程中存在的问题，对社会治安综合治理方式进行探讨，提出新机制，以求完善该制度，增强维护社会稳定的效能。

关键词：社会治安综合治理；检察建议；预防犯罪

社会治安综合治理工作是社会主义精神文明建设的重要组成部分，是一项宏大的社会系统工程。社会治安综合治理是维护社会稳定最为有效的途径，对社会治安实行综合治理，它既是符合我国国情，具有中国特色实现长治久安的根本大计，也是贯彻落实科学发展观、解决我国社会治安问题的一条重要途径。它将贯穿于社会主义初级阶段的整个发展过程，涉及社会各个领域和各个层面。

与西方犯罪防控和单纯的警务对策相比，我国的社会治安综合治理更为强调统一的领导力量、整体的治理方法和多样的环节手段。反观现行社会治安综合治理制度在对治安犯罪的预警、社会弱势群体的司法帮助以及失足青少年的帮助改造等制度问题上尚存在不完善之处。因此，做好这样一项具有长期性、广泛性、复杂性和综合性的工作，我们必须确立和遵循符合自身规律和特点的基本原则，立足本职岗位，找准自身的工作切入点，才能在新时期社会和谐的大背景下，较大地强化综合治理方式对社会的有效稳控。下面结合我区的具体情况，仅就基层检察机关如何完善参加社会治安综合治理的方式和措施，自觉把综合治理的各项措施落实到检察工作的各个环节，探索新途径、研究新方法、提出新举措谈点看法。

一、夯实基层基础，构建平安余杭和镇乡新机制

检察机关在乡镇设置检察室是从1982年开始的，当时有的基层检察院基于法律监督结构的完善考虑，一些地方检察机关在基层试点设置检察室。到了1993年，全国已在重点乡镇设置检察室1020个。1993年7月23日，最高人民检察院政治部专门下发文件要求重点发展乡镇检察室。1但是，乡镇检察室随后在发展中出现了不少的问题。有的地方检察室设置的范围过宽、过滥；专业水平低，不能充分发挥检察职能作用。

最高人民检察院于1998年发出通知开始叫停，通知要求：“暂不新设派驻乡镇检察室，对现有乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。2001年3月中共中央明确要求：“调整乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案”。2

新时期，检察职能在服务大局、维护社会和谐稳定源头治理中的作用日益受到重视。然而，根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，检察机关不能在乡镇、街道设置派出机构，这限制了检察机关服务基层工作的开展，影响了检察工作在服务大局、维护社会和谐稳定方面的作用。3但近几年来，海南检察机关设置乡镇检察室、衢州市柯城区院依托乡镇（街道）综治中心开展“检察进乡村”工作等都取得了一定的成效。余杭区院在不突破检察机关现有法定层级设置的前提下，借派驻乡镇基层检察室项目之契机，使检察工作向基层延伸有了平台，成为一种常态，畅通人民群众诉求渠道，化解各类矛盾纠纷，维护农村和谐稳定，查办和预防涉农职务犯罪，促进基层组织依法行政和公正司法，推动农村社会主义民主法治建设等方面发挥了积极作用，从而有效地弥补了检察工作向基层延伸时“腿短”的缺陷。

余杭区院与乡镇（街道）综治工作相配合，把检察工作的触角延伸到最基层，立足检察职能解决实际问题，通过派驻检察室这一平台，可以建立覆盖面广、信息畅通、方便快捷的便民服务网络，及时发现和挖掘出职务犯罪线索和法律监督线索，及时关注和化解各种社会冲突和矛盾。如积极开辟多项带有创新性的工作：与乡镇（街道）协作建立未成年人犯罪、外来人员犯罪帮教基地；实施轻微刑事案件调解机制；以多种形式开展乡村干部职务犯罪预防工作；积极查办涉农职务犯罪等。这些举措把检察机关业务工作的重点和亮点深入基层，实现了检察工作法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。检察机关的办案能力、法律专业水平能帮助综治中心提高综治的能力和水平，为乡镇（街道）党委排忧解难。与此同时，通过检察官进村进社区工作还可有效地促使我院各部门积极拓展思路、创新工作机制。

2009年全国检察长会议报告进一步指出：全国检察机关要紧紧围绕保持经济平稳较快发展的首要任务，落实检察环节的综合治理工作，着力促进农村改革发展，积极参与农村社会治安综合治理和平安创建活动，维护农村社会大局稳定；着力保障和改善民生，抓住关系民生的突出问题加大法律监督力度，促进解决涉及群众利益的难点热点问题，从源头上化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

二、创新社会管理，设立特殊群体新机制

1.创建民事公益诉讼新机制，为弱势者维权。

余杭区正处社会转型中，本地人口82万，外地人口50万，社会维稳工作难度进一步加大。农民工讨薪难、获赔偿难以及由此引发的治安问题已为全区乃至社会所关注。因此现行法律援助的个案处理方式已不能满足现实所需，为切实保护转型过程中弱势者如农民工的合法权益，可以尝试探索更为有效的解决方式，如为社会弱势全体维权构建专有的诉讼机制—民事公益诉讼制度。

纵观国外，公益诉讼已蔚然成风。法律规定由某一公益团体对某些公益权利具有诉的利益，当该权益遭受侵害可以提起诉讼向侵权人主张利益，当事人不仅享有公共利益，而且享有诉讼权益。这一理论可为我国所用，且检察机关为社会公益维护者和代表者，这一点已在各国取得共识。《俄罗斯民事诉讼》也为我们在立法借鉴上提供了参考蓝本。4鉴于检察机关的诉讼检察职能，应处于民事诉讼原告的地位，为社会弱势群体启动诉讼程序，以最大限度地维护他们的合法权益为原则，来行使它的诉讼职能。可以享有证据收集、申请执行等权利。社会弱势者可以与检察机关一起参与诉讼，也可以起协助作用。诉讼结果可以适用于所有符合条件者。检察机关还具有诉讼监督职能，对此类民事诉讼进行监督，以便更好地维护弱势者的合法权益。

2.探索合力保护未成年人制度。

加强对未成年人的保护是综治制度的重要内容。在新形势下，应探索建立保护未成年人的合力机制，首先，要增强全社会对未成年人的维权保护意识；其次，应充分发挥综合治理“多拳出击”的优势，如2009年，在余杭区委政法委的牵头下，公安、检察院、法院、司法局等单位制定出台了《关于建立未成年人犯罪案件社会调查员制度的实施意见》，构建维权式、教育式的诉讼机制，从而保障未成年人的合法权益；第四，对于不逮捕、不起诉和依法判处缓刑的未成年人，构建社会立体帮教网络，使未成年人的家庭、学校、生活社区真正参与到帮教工作中，帮助未成年人真诚悔罪，回归人生的正常轨道。具体措施可包括：一是检、法两家开展对失足未成年人的后续法制帮教工作，尝试进行后期家访活动；二是社会针对未成年人的生活环境和违法犯罪经历进行有针对性的心理矫正辅导和行为监督，并征集志愿者，协助社区进行帮教；三是学校对失足未成年人予以特别关怀，采取同龄人互助措施，促使其走出阴影，重新投入到正常的学习生活中，特别值得注意的是，要坚持保护和惩治两手抓，既要对青少年实行特殊保护，又要维护稳定的社会秩序。5在实践中，一些地区的未成年人犯罪出现了不良的倾向，即越从轻处罚越高发。所以，后续的帮助教育措施意义非常重大，能够体现国家队未成年人犯罪实行宽缓刑事政策的初衷。

此外，在少年司法制度的改革上，可尝试在社区服务令和取消未成年人犯罪记录两种法律制度上作一些有益探索。

青少年可塑性强，在初次犯罪后，只要对其实施全面合理的矫正工作，就可以彻底纠正其犯罪心理和行为恶习，促进其重新回归社会。当前，对青少年犯罪的矫正工作可分为“监禁矫正”和“社区矫正”两部分，“监禁矫正”是监管场所对判处有期徒刑以上刑罚的青少年犯实施教育管理的一种矫正方式;“社区矫正”是将社会危害性较小的青少年犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，对青少年犯进行教育管理的一种矫正方式。6

虽然监狱可以矫正、改造罪犯的反社会性，但由于封闭式监狱与现代社会生活的差距较大，往往会产生负面效果。美国莫里斯教授曾指出:“自由行无疑是人类社会对罪犯的一种驱逐，这将罪犯驱逐于比普通社会条件更为糟糕的地方，而罪犯则必须由这种最为糟糕的地方，而罪犯则必须由这种最为糟糕的地方重新回到社会上来，因而可以说这是一种奇怪而无益的驱逐，罪犯被驱逐后，不但不可以过有意义的生活，而且被切断与外界社会的联系，使心理和社会性遭到损害，因而更加难以复归社会”。7青少年阶段是社会化的“危险期”，自我控制能力差，容易造成个体认知与行为的失调，而监狱是一个不良人际交往的场所，如果让青少年每天耳濡目染，难免会造成再次污染。8同时，青少年在释放后会面临监狱标签效应，走出社会后，往往会受到来自各方的排斥，使他们的全部生活都因犯罪而打上烙印，在感到无助和无望时，往往会萌生再次犯罪的念头。9

所以从教育挽救失足青少年的角度出发，全社会应当协同努力，共同为问题青少年创造改良从善的机会，从根本上消除其自卑、仇视等心理状态，回到全面健康发展的轨道上来。

首先，社区服务令是由法官判令被告人进行无偿的社区服务，以弥补因其罪行给社会和个人造成的损失。这比直接判处缓刑对未成年人更有教育意义，对社会也更有益。应规定详细的服务内容、时间、强度、设立督导员和考评、奖惩制度，实施社区矫正，鼓励未成年犯积极改过自新。其次，建立未成年人犯罪前科消灭制度。消灭程序可由原审人民法院对犯罪人在服刑期间及服刑期满后的悔过表现是否达到了遵纪守法不致再犯新罪进行综合考核；法院审查通过后，对申请人作出决定撤销前科裁定。相关部门再以适当方式处置其前科材料。而刑事判决等法律文书不在记入未成年人户籍档案。这种制度将对未成年人真正摆脱犯罪阴影、重塑人生起到积极的作用。

三、落实治本措施，扎扎实实地开展预防工作

古人云：“明者体察于未萌，而智者则避免于无形、祸因多出于隐患，发于人之所忽。”预防工作就是未雨绸缪，防患于未然入手。

检察机关是法律监督机关，在预防工作中，无论开展调查研究，提出检察建议，进行法律宣传，还是进行个案预防、专项预防、系统预防，都必须恪守检察职能，充分利用在履行法律赋予的立案侦查、决定逮捕、审查起诉等职权过程中，对犯罪分子的思想演变，堕落轨迹有比较深入的了解。同时要创新工作机制，努力在三个延伸上下功夫。一是把个案预防向前延伸，对初查未成案的单位提出告诫建议，做到防患于未然；二是把个案预防向案中延伸，将苗头性问题辐射到主管部门，整个系统，起到办理一案，教育一片，警戒一面的作用。三是把个案预防向案后延伸，主动建立联手预防，巩固和深化预防成果，防止个案预防结案后预防工作出现断档现象。做到在工作方法上四改善：一是要实现办案与拟定检察建议同步进行。承办人要养成发现案发部门、单位或者行业管理漏洞的意识和习惯。接收案件之后除应审查与犯罪有关的事实、证据之外，还应注意发现案发部门、单位或者行业管理和制度中的不足之处。提讯犯罪嫌疑人、询问证人之前应准备好相应问题，一并查明案发的深层原因。二是深入调研，增强检察建议的针对性和实效性。案件审结之后，针对已经发现的问题、存在的原因，深入案发单位，实地调查分析。应通过采取与单位负责人、普通员工对话的方式获取第一手材料，了解单位内部成员的心理状态、法律意识、行为方式和习惯等。通过翻阅单位相关文书档案等方式了解其机构设置、管理方式、职能配置、规章制度等。从而在已有工作基础上更进一步挖掘问题、查明原因，为提出科学、合理的对策提供充分的论据材料。三是查阅资料。在获得上述材料之后，为充分论证，应进一步查找资料。通过阅读理论书籍，比如行政管理学、公共管理学、会计学、审计学等方面的书籍，获取有关理论知识，借鉴经验，找到解决类似问题的方法对策，将理论和实务有机结合于检察建议之中。另外，应注意收集、分析不同单位之间出现的类似案例，在撰写检察建议时可综合分析各种可能发生的情况，帮助被建议单位预防其它单位所发生的问题。四是加强沟通，提高检察建议采用率。发送检察建议之前重视与案发部门、单位加强沟通，就案发原因、管理漏洞及对策建议进行探讨，以促进理解、达成共识。比如采取走访、座谈会形式，与案发单位领导、中层干部、普通员工进行面对面接触，共同讨论、分析后提出切实可行的措施。通过与案发单位沟通，检察建议更容易受到单位重视，被采纳的几率更高，有利于检察机关树立起权威，促进今后工作的开展。10

总之，对社会治安实行综合治理，已是被实践证明了的解决我国社会治安问题的有效方法。做为国家机构重要组成部分的检察机关，要以与时俱进的工作状态，在检察实践中不断探索和拓宽社会治安综合治理的工作途径，充分发挥手段、力量、措施上的综合优势和主力军作用，努力为构建和谐余杭、平安余杭、安全余杭、稳定余杭而努力。

参考文献：

[1]海南省检察院政治部：《海南省检察机关设置乡镇检察室的主客观基础和时代需求》.最高人民检察院《检察研究参考》.2009.6。

[2]北京崇文区人民检察院：《运用检察建议预防犯罪和社会治安综合治理的调查分析》[J]。

[3]杭州市余杭区人民检察院课题组：《青少年再犯罪现象调查分析及刑事检察工作改革——以余杭区近三年来青少年再犯罪数据为例》.浙江省人民检察院检察调研第一期.2010.1。

[4]董丽、肖剑鸣：《社区矫正与青少年犯得再社会化》[J],载《内江科技》2006年第6期。

[5]胡忠惠：《我国青少年犯罪再社会化问题分析—以社区矫正为视角》[J],载《河南公安高等专科学校学报》2008年第2期。

[6]孙琳：《城乡统筹背景下社会治安综合治理路径探讨》[J]行政与法2009.4。

[7]王利荣.行刑法律机能研究[M].法律出版社.2001。

注释：

1.海南省检察院政治部：《海南省检察机关设置乡镇检察室的主客观基础和时代需求》.最高人民检察院《检察研究参考》.2009.6。

2.同上。

3.浙江省人民检察院研究室：《衢州市柯城枢院依托乡镇（街道）综治中心开展“检察进乡村”工作情况的调查分析》.最高人民检察院《检察研究参考》.2009.12。

4.王利荣.行刑法律机能研究[M].法律出版社.2001。

5.孙琳：《城乡统筹背景下社会治安综合治理路径探讨》[J]行政与法2009.4。

6.杭州市余杭区人民检察院课题组：《青少年再犯罪现象调查分析及刑事检察工作改革——以余杭区近三年来青少年再犯罪数据为例》.浙江省人民检察院检察调研第一期.2010.1。

7.董丽、肖剑鸣：《社区矫正与青少年犯得再社会化》[J],载《内江科技》2006年第6期。

8.胡忠惠：《我国青少年犯罪再社会化问题分析—以社区矫正为视角》[J],载《河南公安高等专科学校学报》2008年第2期。

9.杭州市余杭区人民检察院课题组：《青少年再犯罪现象调查分析及刑事检察工作改革——以余杭区近三年来青少年再犯罪数据为例》.浙江省人民检察院检察调研第一期.2010.1。

10.北京崇文区人民检察院：《运用检察建议预防犯罪和社会治安综合治理的调查分析》[J]。

作者简介：

陈永斌，男，杭州市余杭区人民检察院党组副书记。

肖清，男，杭州市余杭区人民检察院办公室主任。

褚美芳，女，杭州市余杭区人民检察院办公室书记员。