行政事权对莱芜城镇化路径的影响研究

行政事权对莱芜城镇化路径的影响研究

张玉敏张世富

菏泽学院资源与环境系

摘要：莱芜市城镇化道路既有一般地区城镇化的共性，更带有其自身的特殊性。本文立足于转型期莱芜的城镇化路径存在的问题，探索通过改变行政管理架构，走出一条适合莱芜城镇化发展的道路，对莱芜未来经济社会的可持续发展具有巨大的推动作用。

关键词：行政事权，城镇化，城镇化路径，转型

1城镇化的现状分析

1.1莱芜行政区划沿革

莱芜位于山东省的中部，泰山东麓，北邻济南，东邻淄博，西邻泰安，南邻新泰市。总面积2246.21平方公里，总人口129.89万人。莱芜以钢铁立市，不但是典型的大企业主导发展的城市，同时也是全国范围内为数较少的一类地级市，市域内设区无辖县，城镇体系与一般县（县级市）相同。

1.2城镇化发展的现状

(1)城镇人口不断增加。根据第六次全国人口普查结果，莱芜市市域总人口129.85万人，城镇人口为65.58万人，城镇化水平（城镇人口/常住人口）为50.5%。比2000年（39.8%）增加了10.65%，年均增长1.27%，与全国年均增长水平相当（1.30%），略低于山东省年平均增长水平（1.37%）。2011年人口抽样调查数据显示，城镇化率达到52.56%，位居全省第七位。现有20个街道办和乡镇中，城镇化水平超过50%的有六个：凤城、鹏泉、张家洼、艾山街道办，里辛镇和黄庄镇（如表2-1）。五个介于20%-50%之间，其余9个处在较低水平。与常住人口相比，城镇人口的空间分布呈现明显的西多东少的状态（如图2-1、2-2），东部城镇受到山区地形影响，与镇区联系不便，同时传统的务工习惯，使得多数农村剩余劳动力选择去淄博等周边城市打工，本地城镇发展动力不足。

图1-1莱芜市各乡镇城镇人口空间分布

图片来源：莱芜空间发展战略规划项目组

图1-2莱芜市各乡镇城镇化率对比

图片来源：莱芜空间发展战略规划项目组

(2)形成了“一带六片”的城镇格局。“一带”是指莱城—钢城—口镇—雪野城市发展带，是全市发展的中脊。莱城以全市的政治、经济、文化中心，钢城为钢铁产业和综合服务业为主的副城区，口镇和雪野分别为工业新区和旅游新区；“六片”即莱城—口镇片区、钢城片区、雪野旅游片区、中西部片区、东部片区、西南部片区，为六个次区域。如下表1-1所示，莱城—口镇片区、钢城片区、雪野旅游片区、中西部片区四个片区聚集了莱芜约85.30%人口，拥有的地方财政收入却达到了总量的90.9%以上。

表1-1莱芜各片区的人口比例及地方所占的财政比例

（3）莱芜市人均建设用地指标偏大,土地资源利用粗放。据统计，城乡现状人均占地面积205.7平方米/人，其中，城市人均占地面积221.0平方米；各乡镇驻地人均占地面积211.6平方米/人；村庄人均建设用地192.6平方米/人。

2.政府事权对城镇化的影响

政府事权是指政府依据国家宪法规定所拥有的事物的管理与处理权1。在中国，城市被赋予一定的行政级别，城市所在的政府级别越高，相应的事权与财权也越大。上级政府赋予地方政府相应的事权，制定相关的人口、土地、产业聚集等政策推进城镇化的进程。但在计划经济体制惯性的作用下，地区的城镇化方向、速度、规模、水平和形式的选择往往受制于政府所拥有的事权，政府事权是影响和城镇化路径选取的最重要的变量。因此，中国的城镇化进程与事权的大小是密不可分的。

3.事权扩大对莱芜城镇化路径的影响分析

笔者就莱芜事权的扩大体对空间扩张、土地利用两个方面进行三个论述，围绕行政权力，深度剖析莱芜城镇化路径存在的问题。

3.1权力扩张与空间扩展

地方政府事权的扩张势必对政治、经济和社会领域产生重大的影响，1992年莱芜上升为地级市，事权扩大后，自2001年，不断加大开发园区建设步伐，经过几年的发展，莱芜市在2246平方公里的版图上（如图3-1、表3-1），规划建设了六个经济园区(1个省级高新区，5个省级经济园区)：莱芜高新技术开发区—莱城工业区—钢城经济开发区—雪野旅游区）—莱芜农业高新技术产业示范区—莱芜经济开发区。不仅如此，20个镇(街道)条件迥异，基础不同，莱芜市域内各镇都在兴建各自的产业园区。

开发区的面积都普遍较小，通常与所属镇、街道的管辖范围相当。在行政管理体制上，开发区管理机构有两个体系，“管委会”和镇或街道办事处共同管理。因此，在实际管理工作中则常常存在较多的管理交叉方面的问题。长远来看，不利于莱芜区域行政管理与经济的发展。莱芜市域县级单位众多，且与镇（街道办）共同管理，主要原因是莱芜城市权限大，市域面积较小导致的。

表3-1莱芜市开发区情况一览表

图3-1莱芜各个工业园区分布图

3.3权力扩张与土地利用

莱芜凭借地级市权限，不但可以享受省分配土地指标，还可以通过争取增减挂钩试点，获取大量农村土地整理的周转指标。是导致莱芜近年来建设用地猛增的重要原因。据分析，2007-2011年国有建设用地出让1116宗，合计31653.89亩，年均6330.78亩，土地出让指标量较大。按用地性质分析，出让的主要用途是工业、住宅和交通三类，占总出让用地的80%以上。工业工地15504.23亩，约占总出让用地的1/2，住宅用地6214.13亩，约占总出让用地的1/5,交通用地4181.81亩，约占总出让用地的1/4。分地区分析，可以看出，莱芜的土地出让主要集中在中心城区、高新区、钢城区、雪野区、莱城工业区5个区域。

4“撤镇设区”，构建“市-区”两级行政管理架构

从事权扩大对莱芜城镇化的影响可以看出，地级权限的扩大对莱芜城镇化的发展产生很大影响。主要表现在规划建设六个省级开发区，城市空间迅速拓展；凭借地级市权限，不但可以获取大量省分配土地指标和增减挂钩的土地周转指标，又争取到国家重点镇、示范镇专项资金与政策扶持，进而导致莱芜近年来建设用地猛增，土地资源利用粗放问题凸显；可见，地级市权限的扩大与行政辖区面积不匹配是造成莱芜市土地资源利用粗放、土地利用效益及经济效益低下的重要原因。

就以上研究可知，事权与莱芜行政区划面积不对称是影响莱芜城镇化路径的主导因素，也是导致人口-空间城镇化严重失调的主要原因，可见，莱芜目前的“市-区-镇”架构已经不适应莱芜未来的城镇化发展。因此，调整行政区划，探索符合莱芜的行政管理架构是解决莱芜城镇化进程中土地利用粗放的关键。

按照目前莱芜的发展条件,笔者认为应撤掉莱芜所有镇的建制，适当增加区级政府，以开发区为载体，将莱芜市调整为莱城区、钢城区、雪野旅游区、农高区4个区，实行”市-区”的两级行政管理架构。不但可以减少管理层级，还可以促进各种要素流动与合理集聚，有利于实现莱芜集聚发展和规模效益的最大化。更重要的可以减弱不同等级城镇之间发展机会不均等的问题，使莱芜各区之间拥有均等的行政事权配置资源，均衡发展。

图4-1莱芜区建制示意图

注释：

[1]谭建立、杨晓宇，关于事权概念的几点理论认识[J],山东经济，2008(6):80

参考文献：

[1]曹前满，城市行政建制制度发展的逻辑：日韩的经验，国际城市规划，2012(3):103

[2]谭建立、杨晓宇，关于事权概念的几点理论认识[J],山东经济，2008(6):80

[3]李阿萌、张京祥.城乡基本公共服务设施均等化研究综述及展望[J].规划师，2011（11）

[4]尹宏铃、徐腾.我国城市人口城镇化与土地城镇化失调性特征及差异研究[J].2013（2）

[5]李彦军、叶裕民.城市发展转型问题研究综述[J].城市问题，2012（5）,99

[6]施雪华、邓集文.社会转型与城市转型[J].文史博览，2010（3），40-42

[7]陈丽丽.城市经济发展与行政区划—浅析山东莱芜市行政区划的科学化、合理划[J].改革与战略，2008（S1）

作者简介：张玉敏女1986.2.17助教山东省菏泽学院资源与环境系山东菏泽274015