旧城改造的利益分配初探

旧城改造的利益分配初探

赵洁顺

浙江省温岭市旧城改造建设办公室317500

摘要：市场经济体制下的旧城改造存在着多方利益主体之间的利益分配矛盾问题，并意味着利益关系的重新调整。化解其中的利益分配矛盾，就要完善与旧城改造相配套的利益保障机制，妥善安排居民安置问题，建立城市规划政策的听证制度，设立社区规划师制度。由于旧城改造危及到社会稳定和和谐，因此建立合理的利益关系协调机制显得尤为迫切。

关键词：旧城改造；利益分配；初探

旧城改造拆迁中的矛盾冲突是近年的社会热点问题。改革开放以来，我国经济处于快速发展阶段，为适应经济发展需要，城市拆建和改造以前所未有的规模和速度进行。但随着旧城改造拆迁中引发的一系列矛盾和冲突，引起了社会的关注。如何解决这些矛盾冲突，也成为各界研究的热点问题，在此仅对旧城改造中矛盾冲突的根本原因进行分析探讨，以探寻解决问题的途径和方法。

1、旧城改造利益相关方

旧城改造工作是一项长周期工程，大致可以分为前期准备阶段、搬迁阶段、开发建设施阶段、竣工验收-后评估阶段，然后根据不同的改造项目和补偿安置方式又有不同形式的后续管理工作。不同的阶段分别会有不同的利益相关方，从旧城改造的各阶段出发，对其进行全过程的利益相关方参与主体分析如下：

1.1、前期准备阶段

这一阶段主要指的是搬迁工作的所有前期需要完成的工作阶段，又可以被划分为好多的子阶段：整体勘察阶段主要是由旧改办牵头，对当地进行实地勘察，了解城市发展、开发现状，确定城市近年的旧城改造计划方案，利益相关方有旧改办、市建委、规划局、发改委；旧改项目计划确定阶段是依据整体计划方案确定某一具体项目并纳入工作计划，涉及到的利益相关方有市建委、规划局、发改委、土房局；项目可研阶段是将要进行旧改的具体项目进行摸底考察、环境评价，分析该项目的开发可行性，利益相关方主要有土房局、发改委、规划部、领域专家；项目审批阶段是项目旧改办向政府相关部门提交旧城改造申请，提请各相关部门批复认定，涉及到的利益相关方有旧改办、市建委、发改委、政府各职能部门；土地招拍挂阶段是公示土地出让条件，对旧改地块进行招拍挂，涉及到的利益相关方有旧改办、国土局、市土地拍卖中心、投资方、地税局、财政局。

1.2、搬迁阶段

搬迁阶段是整个旧城改造最容易产生利益矛盾冲突的阶段，这一阶段的又可以划分为许多的子阶段：房屋价格评估阶段是指房屋评估公司对要进行搬迁的各搬迁户房屋进行价格评价，利益相关方主要有拆迁方、被拆迁人、裁决机关；补偿安置协商阶段是指被拆迁人就具体的拆迁补偿安置问题同拆迁方协议阶段，期间有协商不成的可进行裁决，对裁决不服的可提请救济，利益相关方有拆迁人、被拆迁人、裁决机关、复议机关、人民法院；搬迁公示阶段是指将搬迁范围、搬迁户、搬迁期限、补偿安置方式或条件进行公示，对较大的搬迁项目要举行听证，涉及到的利益相关方有房管部、拆迁方、被拆迁方；搬迁实施阶段是拆迁方对被拆迁房屋进行拆迁的阶段，对于个别不愿拆迁的居民可提请裁决申请强制执行，利益相关方有拆迁方、被拆迁方、裁决机关、人民法院。

1.3、开发实施建设阶段

这一阶段就是具体的施工改造工作阶段，涉及到的相关主体为施工方、监理方。

1.4、竣工验收后评价阶段

对工程质量、工程建设成果进行各项检查，并对建成项目进行效果评价，涉及到的利益相关方有建设单位、竣工验收小组、评价专家。

1.5、后续管理阶段

主要是建成项目的后期运营或社区管理工作，涉及到的利益相关方有运营商、物业公司、社区委员会、业主。

图1政府、开发商、居民之间的相互关系

2、利益分配矛盾的成因

2.1、政府、居民、开发商三者之间的相互关系

在旧城改造过程中，研究其主要利益相关方政府、居民、开发商三者之间的利益冲突，需要先了解这三者之间的相互关系。政府在旧城改造过程中对开发商具有监督管理作用，对居民来说是公共利益的维护者；开发商和政府之间的关系是接受政府的管束，同时享受政府提供的各项优惠服务，和居民之间的关系是对拆迁居民进行安置补偿；居民和政府之间的关系是服从政府的改造引导，和开发商之间的关系是接受开发商对自身房屋的改造。

三者之间的相互关系如图1所示：

2.2、政府、居民、开发商三者之间的利益冲突

三者之间的博弈主要是基于各方的利益诉求产生了相互的影响冲突，也就是其中一方的利益诉求如果得到满足会损害到其他利益相关方的利益，通过分析三者的主要利益诉求，得到三者的利益冲突主要如下表2所示。而在这些利益冲突中，各利益相关方之间的的利益冲突又有主次之分，这里的博弈主要选取三大利益相关方之间最突出的利益冲突进行，博弈模型建立中各参与人的策略选择也是基于最主要的利益冲突来选取。

表2政府、居民、开发商三者之间的利益冲突

3、旧城改造中利益分配的对策

3.1、利益协调政策向弱势群体居民倾斜

在美国等西方国家，居民的权益在城市更新改造中能够得到非常强有力的保障，政府若需要对某一区域进行必要的市政改造或其他商业、道路、公园、游乐场等规划改造，必须要征得该区域的所有居民同意，国家会首先从居民的利益角度出发，强调居民的利益高于一切。而我国的居民在旧城改造过程中却同美国等西方国家完全无法进行比较，居民处于一种绝对的弱势群体地位。在新时期新型城镇化的今天，这种局面亟待得以改善，政府必须将“以人为本”的思想严格贯彻到旧城改造当中来，在利益协调的问题上将重心向居民角度倾斜，首先保障居民的合法权益。

3.2、完善居民提案权，增强居民旧城改造参与度

居民提案权是居民在旧城改造过程中利益表达的关键，在德国，政府对于居民的提案非常的重视，他们会及时排查居民的所有相关提案，并且对这些提案的重要程度进行排序，判断合理程度和可操作实施程度，同时对这些提案进行具体的跟进调查或者聘请相关专家进行评审，在一定的时间内给出具体的解决建议或方案，对于不能解决的也会及时给出合理的解释，对于那些普遍存在的提案还会进行专项调查。我国在居民提案的相关制度和处理方法上亟待向德国学习，完善我国的居民提案权。

在具体的完善居民提案权措施上，首先要制定有效的法律法规保障居民的提案权，同时约束政府对居民提案权的处理制度，还要建立有效的监督机制；其次，居民的旧城改造参与需要政府或其他有效机构的引导，大多数普通居民由于专业上的限制，并不知道如何参与到旧城改造，国家应该加强居民提案权的宣传引导，鼓励居民积极参与其中。最后，政府需要向居民创造一个便捷的提案环境，向广大居民及时传播规划改造的各种相关信息，完善与居民利益切身相关的公众听证会制度，将听证程序贯彻到旧城改造的全过程中，保证居民对改造规划工作的全程知悉权，提高居民提案的有效性。

结束语

市场经济下多元利益的共存和竞争是一个普遍的社会现实。客观上，各群体之间不可避免地会存在利益矛盾和利益冲突。旧城改造意味着利益关系的重新调整，化解其中的利益分配矛盾，就要完善与旧城改造相配套的利益保障机制；优化旧城改造安置办法，规避社会风险；本着公正、平等的原则，建立城市规划政策的听证制度，设立社区规划师制度。“城市规划始于物质，综于社会”。对已经搬迁的居民，地方政府有责任进行情绪安抚、提供再教育机会、重构社区活力等责任。

参考文献：

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[3]郑义.旧城改造中的公众参与研究[D].重庆大学,2011.