城市地下综合管廊PPP项目风险管理研究

城市地下综合管廊PPP项目风险管理研究

李俊仁

中建新疆建工（集团）有限公司总承包分公司新疆乌鲁木齐830002

摘要：近几年，我国城市快速发展，地下综合管廊项目逐渐增多。城市地下综合管廊建设常面临融资难的问题，将PPP融资模式引入其中，可以有效激发综合管廊的快速发展。文章通过分析现阶段我国综合管廊和PPP模式的发展研究动态，指出风险管理是制约综合管廊PPP项目发展的关键要素。为进行合理有效的风险管理，在分析总结综合管廊PPP项目风险的基础上，详细论述了各类风险的管理和控制，提出了一系列建设性的意见对策，对综合管廊PPP项目的风险管理及控制具有一定的参考价值和指导意义。

关键词：城市；地下综合管廊；PPP项目；风险管理

引言

我国正处在城镇化快速发展时期，但是由于长期以来地下基础设施建设的滞后，城市建设过程中经常出现反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题。地下综合管廊的建设是完善城市功能、保障城市安全、美化城市景观、促进城市集约高效发展和提高城市综合承载能力的有效手段。然而地下综合管廊的建设投资大、周期长、建成后运营维护成本高的特点，制约了综合管廊的发展建设。PPP模式通过引入社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，减轻了政府的财政支出压力，降低了企业的投资风险，成为当前综合管廊的主要建设方式。然而，综合研究国内外众多类似PPP项目的实践经验可以发现，许多PPP项目在实施过程中都出现了极高的风险，主要集中在项目参与各方风险的合理分担上。本文通过介绍综合管廊PPP模式概念、起源及发展，通过对综合管廊PPP项目风险研究文献的分析，总结综合管廊PPP项目的风险识别和风险评价，提出风险分担的相关建议，为综合管廊PPP项目的风险管理提供有益的参考。

1城市地下综合管廊PPP项目风险的类型

1.1项目落实风险

城市地下综合管廊PPP项目的建设周期可以划分为审批、招标以及施工等周期，项目的落实首先就必须通过审批。在项目的审批周期中，虽然其并未真正开展，但是这一周期的时间却占据整个建设周期的百分之四十左右，所以占据了项目建设周期大量的时间成本。而且在办理审批手续的过程中也需要有大量人力、精力、物力的投入，也产生了大量的成本。如果项目审批不通过就会使各方遭受重大的损失，因此审批会使城市地下综合管廊PPP项目面临项目落实风险。而除了审批以外，项目落实风险还包括施工开始前的其他风险，如土地征用、购买等带来的风险。

1.2土地获取风险

由于地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，项目的建设必然会涉及到项目用地问题。但是，无论对于项目用地的取得方式，即应当以“招拍挂”、协议出让、划拨还是租赁方式取得，还是对于项目用地的取得主体，即由项目实施机构负责或项目公司/中选社会资本方负责取得项目土地使用权，目前PPP项目合作各方对于上述问题的认知及实操做法各异，由此便出现地下综合管廊项目如何取得土地使用权的风险问题。

1.3项目运营阶段风险

（1）综合管廊PPP项目管线入廊风险。入廊管线单位支付的入廊费和运行维护费是综合管廊项目主要收入来源之一。但是我国目前并没有强制管线入廊的法律依据。如果将已经埋好的管线拆掉重新纳入管廊，不仅需要花费拆迁费，还须向管廊运营公司缴纳管廊使用费和维护费等。现有管线单位缺乏入廊的积极性，甚至一些单位宁可让管线绕着走,也不愿把管线纳入管廊里，由此出现了管线入廊不可控的风险。

（2）综合管廊PPP项目收益风险。国家发改委、住建部发布的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》中，提出了通过协商、政府定价或政府指导价3种方式确定综合管廊有偿使用费，但是现阶段并没有入廊管线收费标准实施细则。项目公司向管线入廊单位收费时无据可依，无论是采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能公平地解决该问题，从而导致项目收益的不稳定性。

（3）综合管廊PPP项目管理风险。该风险既包括由于特许经营公司的经营管理制度不完善、管理人员的管理经验和能力不足以及管理执行不到位等可能造成的经营和管理问题，导致运营混乱、成本增加及收益降低的风险；又包括由于运营维护所需人工费、原材料价格和燃料动力费上涨等市场环境变化造成的成本增加及收益降低的风险；还包括由于管理单位与入廊单位之间、各入廊单位之间的组织协调不合理等造成的管廊运营维护成本超支的风险。

2城市地下综合管廊PPP项目风险管理的方法研究

2.1项目审批风险的承担及应对

（1）风险的承担主体：项目实施机构通常地下综合管廊项目在项目模式论证阶段，应当由项目实施机构依法编制项目实施方案，并报批财务等行政主管部门开展物有所值和财政承受能力论证/验证工作；通过验证的，应当依法报项目所在地政府审核，政府批复同意的方可采用PPP模式实施该管廊项目。另外，项目实施机构在正式开展地下综合管廊PPP项目采购阶段前，可以根据自身优势条件，更加有效率地完成项目前期建设手续的审批工作，以便于更迅速推动项目的进展。

（2）风险的应对：项目实施机构或者其指定的主体应当依法完成地下综合管廊PPP项目的PPP模式审批手续，并根据项目实际情况完成项目前期建设手续审批等工作。

2.2土地获取风险的承担及应对

（1）风险的承担主体：政府或项目公司/中选社会资本方在地下综合管廊PPP项目实践操作中，对于如何取得项目土地使用权以及由哪方负责取得土地使用权属于PPP项目合作各方可通过谈判确认的事项，因此，该风险的承担主体因项目个性化差异可能由项目所在地政府或项目公司或中选社会资本方负责。

（2）风险的应对：土地获取风险中最大的问题是以何种方式取得项目土地使用权，因地下综合管廊项目属于准经营性市政基础设施项目，可由项目所在地政府根据项目投资情况、项目交易架构、资产归属等因素确定项目用地的取得方式，一般建议采用划拨的方式确定项目所需的土地使用权。

2.3建设风险管理及控制

建设风险管理可以从管廊适宜建设性风险管理和管廊工程建设风险管理两方面来进行。

管廊适宜建设性风险应由项目实施机构承担。项目实施机构需在项目前期进行可行性论证，选择合适的地点、时间、类型建设综合管廊。

管廊工程建设风险应由项目公司或中选社会资本方承担。首先，应分析论证所选用的施工方法和施工工艺是否适用；其次，要确保工程质量，严格按照国家相关标准进行耐久性设计；再次，要保证项目所需的原材料和能源供应充足且及时；最后，还应完善相关配套设施要求，确保管廊的安全运行。

2.4运维风险管理及控制

对于项目运维风险的管控，首先，应从信誉度和经验性两方面来选择项目运营商，共同讨论商定风险分配机制，也可通过引入第三方担保的方式来避免和转移风险；其次，政府部门应在项目运行过程中严格监督综合管廊的服务质量和价格，及时把控市场动态；最后，社会大众并非综合管廊的直接服务对象，而是各管线单位，所以建议管廊运营单位与入廊单位谈判时，由双方共同来承担该部分风险。

结语

总之，风险管理是工程项目开展中一个必不可少的内容，对于城市地下综合管廊PPP项目而言，科学的风险管理可以及时预见可能危及整个项目建设与运营的各种风险，从而为项目的顺利与安全开展提供有效的保障。

参考文献

[1]徐淦开，代仁强.PPP模式下的城市地下综合管廊风险管理研究[J].价值工程，2018，37（9）：1-2.

[2]安玉华，蔡国艳.城市地下综合管廊PPP项目现存问题及对策研究[J].价值工程，2018，37（20）：90-92.