新闻自由与行政权关系初论

新闻自由与行政权关系初论

殷海波

殷海波（中南财经政法大学法学院，武汉430074）

摘要：对于当前讨论较多的新闻自由应保持理智清醒的态度，仔细考察会发现片面地将新闻自由与公权力对立起来的观点不仅不符合新闻自由的本质，而且也和我国的现实国情和法律制度不符。

关键词：新闻自由；行政权；保障

中图分类号：G211文献标志码：A文章编号：1000-8772（2009）16-0103-01

一、行政权损害新闻自由

行政权损害新闻自由是一种违法状态，其违法性体现在行政权侵害采访自由、通信自由、报道自由、评论自由等各个环节上。由于这四种自由内在联系的紧密，往往其中一个自由受到侵害直接影响其他自由的实现，所以不能简单地把损害形态归入到四个环节中的某一个或某几个。

二、行政权保护新闻自由

在目前的制度安排下，新闻自由被侵犯受到宪法的保护、民法的保护、行政法与刑法的保护，以及诉讼法的保护。就这些保护而言，主要是一种间接的保护。行政法对新闻自由保护散见于各个规范性文件中。

三、新闻自由监督行政权

（一）宏观尺度

1.人民主权原则是新闻监督的首要理论依据。根据我国宪法第2条的规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。虽如此，但人民主权的实现并非一朝一夕之事，在制度设计与事实层面上，政府接受人大监督自是彰显人民主权，然而仅仅依靠这种间接式的民主不足以完全体现人民的声音，在这种情况下，通过新闻媒介与记者行使采访权、报道权、评论权对国家的各种活动加以及时、准确、真实的报道以及客观的评论乃至批评就不是仅仅是新闻自由能够解释的了，人民主权这一至高价值在这里得到真切体现。

2.行政权与公众权利不对等是新闻监督的重要事实根据。其一，性质上，它不是国家权力的运用，不具有职能化的特征，这种监督没有直接的强制执行力；其二，这种监督要发生效果最终离不开行政权等公权力的介入。

（二）微观尺度

1.依法确认和保护知政权以弥补行政行为中的信息不对称。知政权属于知情权的一种，知情权除了知政权外，还包括对个人信息、社会信息等的知悉和了解。媒介知政权的存在使得行政决策、执行和监督三个阶段信息不对称的状况得以改善。知政权的实现一方面提高了行政行为的可接受度，另一方面知政权同时也是实现参政愿望的重要基础。

2.通过以批评建议权为核心的参与权启动对违法行政行为的变更与撤销。批评建议权既是宪法规定的公民参与国家政治生活的权利，同时也是实现对行政权有效监督的重要途径。行政行为违法性既可通过行政程序也可通过司法程序来消除，这里只讨论第一种情形。在第一种模式下，尽管如同个人不能直接改变行政行为的效力一样，媒介也不能违反行政行为公定力、确定力、拘束力、执行力的规定，但是通过以批评建议权为核心的参与权启动对违法行政行为的变更与撤销却是可能的，也是可行的。通过网络、杂志、报纸等舆论工具将违法行政行为公之于众既可以有效警醒相关主体依法履行职责，又可为有监督职权的国家机关提供信息，使其采取诸多措施依法做出处理，这样就启动了专门机关的监督，显然在这个过程中媒介批评建议的力量和作用不容忽视。

3.意见表达权可以保证行政行为的公开与公正。行政法上的表达权就是对各种行政活动表达自己的态度、看法的权利。通过建立科学、民主的利益表达机制，综合各方意见，最后由行政机关对各种意见加以整合，这个过程既满足了利害关系人的参与热情，同时更多地是保证结果尽可能公正。在涉及到众多行政相对人的行政活动如城市规划、行政立法中意见表达权的意义尤其显得越来越突出。需要注意，行使表达权的主体是非常广泛的，媒介的意见并不能代表民意，只是民意一部分。这也是为什么学者强调为了保障公众知情权而适当限制表达权的原因，自由的有效引导与鼓励。

四、行政权克减新闻自由

（一）宪法限制自由的一般规定

宪法第51到56条是对公民行使权利享受自由的一般限制。这些规定与限制新闻自由有关的包括公民不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民合法权益的权利，公民维护国家统一与民族团结的义务，公民遵纪守法的义务，公民维护祖国安全、荣誉和利益的义务以及公民保卫国家的义务。

（二）行政权克减新闻自由与法律保留原则的冲突

《立法法》第九条明确将对公民政治权利的剥夺排除在行政立法之外，表明行政立法权与新闻自由存在根本的冲突。这种冲突体现在行政权不可剥夺新闻自由的绝对性，但同时立法并未规定行政权不能限制新闻自由，这为行政权克减新闻自由腾出了空间。但行政权克减新闻自由受下列原则拘束：法律优先原则、比例原则、信赖保护原则。