关于职业资格制度存在问题的浅析

关于职业资格制度存在问题的浅析

邹炳辉周燕梨

邹炳辉广东省人力资源和社会保障厅职业技能鉴定指导中心

周燕梨广州市第九十七中学

国家职业资格制度是一种特殊形式的国家考试制度。在全社会推行国家职业资格制度，对实施科教兴国战略，促进实现经济增长方式的两个根本转变，发挥了重要作用。在政治上，对促进社会稳定、社会公正和社会进步具有重要意义；经济上，则可以促进劳动者自觉提高自身素质，增强就业竞争能力和公正能力，可以增强企业投资于人力资本的自觉性，使劳动力资源逐步转化为符合企业需要的人力资本。经过这20多年的发展，专业技术人员获得职业资格有2200万人，其中报考参加准入和水平评价的人员有7000多万；技能人员获得职业资格证书有1.6亿人次，参加职业资格准入和水平评价考试的有2亿多人次。实践证明，职业资格制度自建立以来，在推动人们学习技术、钻研业务、提高技能方面都发挥了很好的作用。

然而，职业资格制度也存在着许多不足：对职业资格证书的多头管理，各种名目的资格证书充斥着就业市场，严重影响了职业资格制度的权威性、严肃性和统一性；许多行政部门和行业协会“任性”地设置就业准入类的执业资格，已经成为市场主体创业兴业的“拦路虎”，压制了市场经济活动应有的活力；职业资格认证管理混乱，证书含金量日益受到质疑和挑战，严重影响了证书的健康发展和证书效用的正常发挥。如何提高职业资格的运行管理水平，考验着政府的社会治理能力和公信力。所以有必要对当前职业资格制度存在的问题进行系统的梳理分析。

（一）法律法规不健全

职业资格制度是国家行政管理权引导和规范就业市场的“一只无形的手”，依法依规推进职业资格制度是重要的前提。可是，我国的职业资格认证起步较晚，相配套的法律法规还很不健全，主要表现在：1、缺乏国家职业资格专项法律。目前的职业资格法律规定多以行业为基础进行设置，如律师资格依据《律师法》设置，注册会计师资格由《会计师法》设置，但我国没有一部专项职业资格法律来为职业资格作出整体规范。2、违反上位法规定设定行政许可权。例如人社部对物业管理人员资格认定的行政许可依据是《劳动法》、《职业资格证书规定》和《招用技术工种从业人员规定》，设定行政许可属于立法行为，应当按照宪法和立法法确立的立法体制进行，《劳动法》也未规定由哪个部门来具体行使上位法，所以人社部门设置的行政许可应当无效。3、缺乏职业资格制度的实施细则规范。导致在职业资格认证工作中，主管单位未明确及充分授权、对于考试组织过程中的舞弊违规、准入岗位的持证上岗检查处罚等方面都缺乏法律依据进行处置。

（二）职业资格主管机构众多

目前，社会上的各种职业资格认证多达2000多种。既有国家部委认证，也有地方认证；既有人社部门认证，也有行业协会认证；既有国内认证，也有国际认证。有的政府部门和行业协会随意举办各种培训乱收费、随意设置职业资格滥发证。有些是为了提高从业人员素质、规范行业用人标准，但不乏一些机构是为了部门牟利而设置，导致一些毫无必要的职业资格认证应运而生。例如计算机应用技能的职业认证，目前有人社部、信息产业部、教育部、计算机行业协会、微软公司等推出十多种认证，这些资格认证的考试内容大多重复，但彼此证书是互不认可的。又如房地产业的房子和建房子的土地评估是密不可分的，房产评估与地产评估理应由一个部门或一个行业牵头主管，这样既有利于房地产公司运营，又能提高工作效率。但是，现实中因为土地和房屋分属于不同政府部门主管，所以出现国土资源部设置土地估价师，住建部设置了地产估价师；再如住建部设立造价工程师，水利部也设置了针对水利口的造价工程师，如此林林种种。由于缺乏一个充分授权、强有力的主管部门，导致职业资格工作出现“九龙治水、群龙无首”、政出多门的混乱局面。

（三）准入类执业资格设置泛滥

实施准入类职业的执业资格考试，是政府对涉及人身安全、重大财产安全等关键岗位进行就业控制的手段。目前，除人社部外，住建部、卫计委、司法部等部门，以及物流、建设等行业协会均有开展相应领域的执业资格考试。以住建部为例，为提高建设行业从业人员的整体素质，确保工程质量和安全生产，住建部组织开展注册建筑师、建造师等执业资格考试。然而，有的政府部门有些行业协会，为了牟取经济利益，随意设置准入类考试，将考试成为赚取“外快”的工具。如海关总署要求从事报关的工作人员，必须持有报关员职业资格证书，又如从事兰州拉面的师傅，必须持证书才能上岗就业等，这是对考试这种手段的泛化应用，必然导致阻碍就业，增加劳动者的就业成本，压制就业市场的活力。这些“钱证交易”的现象严重影响了执业资格证书作为就业准入控制的权威性和严肃性。

（四）职业标准与生产实际脱节

职业标准是根据职业的活动内容，对从业人员工作能力水平的规范性要求，也是职业资格认证的考核标准。我国的社会职业分为1800多个职业。我国现行的职业标准一般是由人社部牵头制定的，各地各行业共同参与，但实际上教育领域的代表参与程度更高些，而行业、企业和其他用人单位参与不够，造成制订的考核标准与企业或其他用人单位的实际不能很好地对接，导致职业标准与企业生产实际相脱节，所以在就业市场上很难得到企业及其他用人单位的认可。开发和更新职业标准和考核内容的工作量非常庞大，而政府的资源又非常有限，导致许多新兴职业未能及时开发，大量职业标准和考核内容无法得到及时开发，有些职业甚至还执行20多年前的标准，无法满足当前岗位的实际要求。

（五）证书质量保证体系不完善

证书质量保证体系主要包括考场单位、考评人员、命题管理、考务管理和证书管理五个方面。考场单位设备落后、考培未彻底分离；有些考评人员技术水平不高、思想认识不足，认为资格认证考试不像高考、公务员考试那样严肃，在执考过程中放松纪律；题库建设与更新速度缓慢，命题质量不高，出于成本的考虑，很难做到试卷精益求精；考务缺乏统一的规范、考试作弊违纪时有发生；可能某个地区管理涣散成为获证“洼地”，导致证书含金量降低。

面对上述问题，国家也从2014年起开始对职业资格证书进行了清理与减少，截至2016年1月，国务院先后五批共取消了272项职业资格许可和认定事项。加强职业资格证书管理，应按照国家行政审批制度改革要求，遵循行政许可法定的原则，通过健全相关法律法规体系、明确职业资格综合管理机构、规范准入类执业资格设置、建立职业标准动态管理机制、建立严格证书质量保证体系等措施。建立科学合理的国家职业资格证书制度，才能营造更好激励人才发展的环境，推动大众创业、万众创新。