从行政学角度看政府管制体制改革

从行政学角度看政府管制体制改革

周晓鹏

关键词：行政学政府管制体制改革管制失灵依法管制民营化政府管制

0引言

政府管制从产生发展强化到放松管制，出现至今已经走过了一个多世纪。从行政学来看，政府作为对经济社会生活权利主体的微观干预的优劣已经相当清楚的展现了，这也为我们今天从国家层面行政学角度对其整体理解奠定了深厚的基础。行政学跳出仅对政府管制程序以及监控管制进行研究的传统框架，力图研究政府管制的实质。本文目的不仅在于作学理上的评论，更希望对目前中国正在进行的行政机构改革以及政府规制市场经济的具体实践有所助益与借鉴。

1政府管制理论概念

政府管制是具有法律地位的相对独立的政府管制机构依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制行为本身就是一种管制行政权的行使行为，管制权的行使行为和行使过程，从根本上决定了管制的有效性和公正性。因此，管制权的行使活动和行使过程应当是管制理论研究的重要内容，也是构建科学管制机构体制的核心。

同时管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，那么，按照政府对微观经济活动干预的路径来看，通常可分为直接管制和间接管制。直接管制，是政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法规而直接对企业市场行为施加的管制。间接管制，是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的管制。其中，政府的直接管制又可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业的管制；社会性管制是对企业行为造成了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题进行的管制。

2政府管制体制改革的关键在于行政管理体制改革的实质性突破

2.1以改善公共治理结构为前提强化政府管制机构的独立性

目前，我国一些政府机构存在集宏观调控、市场监管和公共服务三项职能或其中两项职能为一体的现象，不利于实现监管机构的独立性。在需要政府实施专业监管的领域，形成一套政府监管机构有效监管、行业协会主动自律、消费者权益保护组织积极参与、传媒充分发挥监督作用、全社会参与监督的新型治理机制。

2.2以政府转型为突破口进行政府管制体制改革

当前，深化政府管制体制改革具有重要性、迫切性：政府管制体制改革的压力逐步增大。深化政府管制体制改革是实现可持续发展的重要保障。深化政府管制体制改革是解决民生问题的迫切要求。深化政府管制体制改革是破除行政垄断、实现公平正义的重要前提。在现行的政府管制体制下，行政垄断实际上有强化的倾向。在政企不分的情况下，滥用市场力量的垄断行为长期得不到遏制，工商企业用户和消费者权益因而受到损害。

改革已进入战略转折期，经济社会发展积累的一系列深层次的问题，如宏观调控失灵、中央与地方关系出现的一些新矛盾、社会管理和公共服务职能薄弱等，都需要从政府行政管理体制层面寻求解决问题的办法和途径。应尽快实现从传统行政管制体制转向基于规则、透明、可问责的管制体制。全面推进行政管理体制改革需要实现政府的三大转型：由管制型转向服务型；由经济建设型转向公共治理型；由手工作业型转向信息网络型。

2.3政府管制体制改革涉及的核心问题：破除部门利益和行业利益

当前行政部门主导立法，将部门利益法定化情况严重。这其中有四个关键点：①部门立法往往都试图通过立法的形式把审批权扩大；②立法中自主和随意设置收费项目；③设置处罚项目多，而且弹性大；④设置罚款区间广泛，自由量裁权大。政府管制体制改革的过程实质上是各利益主体利益博弈的过程。有专家指出，政府管制体制改革涉及到经济、法律、政治多方面问题，是经济体制改革和政治体制改革的一个很好的结合点，需要积极推进政治体制改革，突破部门利益、行业利益的约束。

2.4尽快实现依法管制，消除管制失灵风险。

政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。这里的“法”必须是合理的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。在政府适度干预下经济走向社会主义法治的基础性条件为：经济管理权限和程序必须由法律明确规定，违法行为必须依法界定。政府管制体制改革应与我国法治政府建设的方向保持一致，将政府管理经济的权限，置于法治框架之下，给微观经济主体以稳定的预期。使政府管制领域有法可依，并确保行政违法行为的可诉性。

3从政治学角度看民营化政府管制的发展

公用事业民营化之后的涨价问题关乎老百姓的权益，公用事业的涨价行为需要得到制度性规范。一般来说，水电煤气等公用事业通常都是自然垄断性比较显著的基础设施产业，同时又是具有明显公共性的产业；由于其突出的自然垄断性与公共性，在相当长的一段时期内，政府往往是公用事业惟一的所有者与经营者。政府经营下的公用事业饱受管理效率与经营业绩低下的困扰，公众作为消费者无法得到满意的服务；而打破政府垄断，让民间资本成为公用事业的支配力量之一，则完全可以大幅度提高公用事业的经营效益与效率。

事实上，公用事业民营化的基本逻辑是通过充分激发个人利益最大化的行为动机，以实现公共利益最大化；在公用事业由政府直接经营的情况下，经营者个人的收益与其经营业绩常常缺乏直接联系，因此其必然缺乏提高管理效率与经营业绩的动力。民营化意味着经营者必须自负盈亏，其个人收益与公用事业的经营业绩息息相关。因此，经营者为了实现个人收益最大化，则完全有充足的动力降低经营成本、改进管理过程、改善公用事业产品的供给状况，而其经营管理业绩的优化也意味着消费者可以享受更为丰富的产品与更为方便快捷的服务。

政府管制作为现代政府的一种治理工具，其意味着政府制定特定规则约束企业经营者的经营管理行为。政府管制的基本逻辑是通过约束个人利益最大化的动机以防止其损害他人与公众的利益，这恰恰与民营化的逻辑相互补充。政府管制并不意味着政府依旧担任公用事业的所有者与经营者，而是意味着政府充当公用事业经营活动的监督者，及时约束经营者个人利益最大化动机的过分膨胀，以维护消费者的正当权益。世界范围内的民营化实践表明，民营化大潮席卷过后必然是政府公用事业管制的跟进，价格管制、进出管制、质量管制等良好的政府管制构成了民营化公用事业经营管理活动的制度基础。

因此，民营化逻辑与政府管制逻辑的互补才可能带来公用事业经营者利益与公众利益的双赢，公用事业价格的起伏必然要处于良好政府管制的约束之下。

参考文献：

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作者简介:周晓鹏1982.03，河南大学哲学与公共管理学院07级行政管理专业研究生，研究方向:行政管理理论与实践。