永久基本农田保护制度实施对策

永久基本农田保护制度实施对策

肖君

广西壮族自治区国土资源规划院广西南宁530000

摘要：近年来，随着我国经济的快速发展，基本农田越来越受到保护。永久基本农田保护是中国的一项基本国策，战略地位突出。经过多年的演变，国家出台了一系列永久基本农田保护政策。由于划定结果存在隐患、保护主体目标不一、缺乏激励机制、政策难以落地等问题，永久基本农田保护面临诸多挑战。本文提出采用综合评价方法、引入动态保护机制、加强提质改造管理、建立保护激励机制、理顺保护政策体系等举措，以期为永久基本农田保护提供一定参考。

关键词：永久基本农田；保护制度；实施对策

引言

耕地是我国最为宝贵的资源，永久基本农田是耕地中的精华，划定永久基本农田事关国家粮食安全、社会稳定，保护基本农田是全社会的共同责任。永久基本农田划定工作推动难，特别在城镇周边，遇到的阻力大、问题多。目前，全国永久基本农田划定工作总体完成，已有成果来之不易。如何加快构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局，研究探索制度化安排和长效机制，值得思考。笔者结合湖南省工作实际，浅谈永久基本农田划定与保护的问题与对策。

1要求

1.1优先划为永久基本农田的耕地

（1）城镇周边及主要交通干线两边尚未划为永久基本农田的优质耕地；（2）城镇周边新建成高标准农田但未划为永久基本农田的耕地；（3）《基本农田保护条例》规定的其他应当划为和优先划为永久基本农田但尚未划入的耕地。

1.2应调出永久基本农田的耕地

（1）退耕还林、还湖的耕地；（2）遭受严重污染无法治理的耕地；（3）因自然灾害和生产建设活动严重损毁耕作层的耕地；（4）现状基本农田中被建设用地或设施农用地占用的耕地予以调出；（5）耕地质量较差并且坡度大于25度的不能划为永久基本农田。

2永久基本农田特殊保护的原则

2.1选择性原则

依据永久性基本农田的定义与概念，并不是所有的耕地都可以被划定为永久性基本农田，必须经过一个有机选择的过程，那些耕地质量较高的、基础设备较为完善的、地势较平缓的将成为永久基本农田划定的首选对象，因此永久基本农田必须在现有的基本农田的基础上进行划定。再者，永久性基本农田的数量不是越多越好，一些处于比较贫瘠地区的土地本身被占用的概率不是很高，因此就没有将之进行划分然后刻意采取保护措施的必要。总之，那些耕地质量优良、又有很大的可能性被建设占用的土地，就需要尽可能采取相关措施进行保护。

2.2成本最小原则

永久基本农田的划定与保护是一项需要长期进行的任务，其所要付出的成本也是较高的，需要持续投入大量人力、物力和财力，因此，如何在确保基本农田被保护的基础上尽可能降低成本是非常必要的。国家在基本农田保护方面制定的所有法规和政策制度都可以被用来保护永久性基本农田，因此不需要某些个别地区为适应永久基农田的划定和保护原则而专门准备另外的人力、物力和财力，将侧重点放在其规划的永久性方面即可。

2.3综合效益原则

永久性基本农田在划定和保护的过程中需要综合考虑当地的农田建设情况、粮食功能区的建设、河流山川的综合治理状况、土地资源和森林资源的整理复垦等，尽可能减少土地的重复建设，将土地、河流、山川、森林等自然资源的利用与建设、开发与保护纳入到一个综合的高效的建设系统中。

3永久基本农田特殊保护的对策

3.1加大永久基本农田建设力度

永久基本农田划定完成后，后期保护和高标准基本农田建设至关重要。各地要加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，建立政府主导、社会参与的工作机制，在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治。制定永久基本农田的优先优惠政策，并整合自然资源、农业综合开发、发展改革、财政、农业农村、水利等部门的惠农涉农资金，开展高标准农田项目建设，同时高标准农田建设要与扶贫、观光旅游、生态农业项目建设相结合，立项一个，精品一个。新建成的高标。

3.2加强对城镇土地利用监测分析

应建立城镇土地利用现状调查制度，每年组织开展一次城镇土地利用变更调查，在此基础上，建立城镇土地利用现状数据库，对城镇的人口密度、建筑状况、房屋利用、低效用地、可改造旧城用地、城镇承载能力、除耕地和园地以外的剩余建设用地空间进行综合分析，对城镇土地利用进行评估，为制定城市土地利用政策、下达年度建设用地指标、进行城镇周边基本农田调整、编制土地利用规划和调整城镇规划等提供参考。

3.3利用权威结果，统一技术规范

为确保永久农田保护政策被贯彻执行，国土部门和农业部门相继出台了两个文件，为各地永久性基本农田的划定与保护提供了政策方面的支持和技术依据。正因为如此，我国各部门以自身职责为立足点，逐渐形成了全国范围内的多项基础性工作成果和研究成果的共建共享，永久基本农田的划定工作条件已然成熟。这要求各省在划定永久性基本农田时，在已经建立的与基本农田信息相关的数据库的基础上，使用国家统一规范的技术标准———《基本农田数据库标准》、《基本农田划定技术规程》，因地制宜，对基本农田进行划定。其次是根据全国第二次土地调查及年度土地利用变更调查成果来作为衡量土地现状的权威数据。最后是以国土部和农业部于近期发布的全国耕地质量调查成果来作为确定基本农田质量的科学数据，并注意将土地利用的总体规划、城镇总体规划等相关行业规划纳入综合考虑范围。

3.4建立保护激励机制

“自上而下”的永久基本农田保护体制，能够集中体现全民意志，但无法提高保护责任人的积极性，促使保护政策落到实处。针对此，需要打通能够提高责任人保护主动性的“自下而上”的永久基本农田保护通道，最终形成“上下结合”的永久基本农田保护体制。通盘考虑永久基本农田数量变化、质量变化、布局调整以及重点项目保障等，综合考核地方政府永久基本农田保护绩效，奖罚分明，对考核优秀或合格的予以公开奖励，对考核不合格的予以行政处分。充分落实农村集体经济组织和承包农户的永久基本农田保护责任，通过永久基本农田保护补偿基金等激励制度，调动保护的积极性和主动性，将“不愿意保护”“不懂得保护”扭转为“争先保护”“科学保护”

3.5开展永久基本农田保护宣传工作

基本农田保护制度作为耕地保护政策体系的核心之一，承担着保护耕地精华部分的重要职能。实行永久基本农田特殊保护，是确保国家粮食安全，加快推进农业农村现代化的有力保障，是深化农业供给侧结构性改革，促进经济高质量发展的重要前提，是实施乡村振兴，促进生态文明建设的必然要求，是贯彻落实新发展理念的应有之义、应有之举、应尽之责。因此，要加大基本农田保护法律和政策的宣传力度，充分利用“6.25全国土地日”“4.22世界地球日”和“5.15政务公开日”等时机开展基本农田保护宣传，总结推广基层永久基本农田特殊保护的成功经验和做法，强化舆论宣传和社会监督，主动加强永久基本农田特殊保护政策解读，及时回应社会关切，引导全社会树立保护永久基本农田的意识，营造自觉主动保护永久基本农田的良好氛围，使全民形成保护耕地保护基本农田的共识。

3.6其他耕地区永久基本农田划定

在调整划定其他耕地区内永久基本农田时，要统筹考虑地块的规模、质量和空间格局，必须坚持“规模不减、质量提升、布局稳定、集中连片”原则，本研究构建了一套体现耕地质量状况、区位条件和空间形态等方面的综合质量评价指标体系，用以综合决策其他耕地区内耕地划定为永久基本农田。

结语

实行永久基本农田保护制度是中国历史发展的必然选择，意义重大。针对永久基本农田保护存在的现实问题，应加强理论创新，及时采取科学对策，从严永久基本农田保护，提高国民保护意识，促使保护政策落地。

参考文献：

[1]吴蒙.基于耕地质量评价的永久基本农田划定研究[D].东华理工大学，2017.

[2]钱凤魁，王秋兵.永久基本农田划定和保护理论探讨[J].中国农业资源与区划2018（03）.

[3]何富有.基于耕地质量评价成果更新的永久基本农田划定研究[D].吉林大学，2017.