民政局替未知名死亡流浪者维权案的法律应对机制——兼评我国应建立民事公益诉讼制度

民政局替未知名死亡流浪者维权案的法律应对机制——兼评我国应建立民事公益诉讼制度

周帼

摘要：高淳县民政局替未知名死亡流浪者维权诉讼案折射出我国现有法律制度的空白，也凸显了现行法律中关于流浪人员权利维护的盲区。对此问题法律应对机制的探讨，具有重大的理论和实践意义。

关键词：民政局；未知名死亡流浪者；民事公益诉讼

中图分类号：D915.1文献标志码：A文章编号：1000－8772(2009)06－0126－02

收稿日期：2009-03-11

作者简介：周帼，学生，从事民商法研究。

2004年12月4日，江苏高淳县李某酒后驾驶客车，将躺在机动车道上的一名三四十岁左右无名男性碾轧致其当场死亡。事故发生后，警方无法确认尸体的真实身份，只能基本判断是外来流浪汉。警方随后在媒体上刊登认尸启事，在规定期限内仍无人认领，只得将无名流浪汉尸体火化，骨灰暂由高淳县殡仪馆保管。因此类事故的处理全国尚无先例，高淳交管部门将此案反映至高淳县检察院。在高淳县检察建议书的支持下，高淳县民政局以原告身份将驾驶员李某、出租车公司、保险公司诉至法院，要求三被告赔偿丧葬费、死亡赔偿金共计18.3万余元。法院认为，高淳县民政局与无名流浪汉之间存在的是行政法律关系而非民事法律关系，就该起交通事故所造成的损害，高淳县民政局不享有民事赔偿请求权，因而不是适当的民事诉讼原告。据此，裁定驳回高淳县民政局的起诉。类似案件判决结果迥异。湖南临湘市救助管理站和湖北宜昌市救助管理站均以原告身份提起民事诉讼，为未知名流浪死者主张权利。前者以民政局胜诉而告终，后者以原被告双方达成调解协议而告终。“同案不同判”其焦点在于民政局（或救助管理站）在案件中是否拥有民事诉讼主体资格。此类稿件折射出我国现有法律制度的空白，也凸显了现行法律中关于流浪人员权利维护的盲区。

一、民政局替未知名死亡流浪者诉讼维权案凸显我国现有法律制度的不足

(一)《民法通则》中监护制度的局限

我国《民法通则》第16条、第17条规定了监护制度，未成年人在没有监护人的情况下，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，没有监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。监护人的职责之一就是当无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的合法权益受到侵害时，代为进行诉讼。流浪者并非就是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，由于四处流浪，很多已与家人失去联系，处于无人监管的状态，一旦他们的人身遭受侵害，其合法权益将很难得到及时有效的保护。《民法通则》中的监护制度无法为民政局的代为诉讼提供充分的法律支持。

(二)《民事诉讼法》中对诉权享有主体的局限

我国《民法通则》规定，侵害公民身体造成死亡的，应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等。根据我国《民事诉讼法》的规定，提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。换言之，能替死者出面索赔的权利人只能是其近亲属或指定的受益人。而民政局与流浪者之间并不存在直接利害关系。因此，从严格意义上讲，民政局不享有民事赔偿请求权，不是适当的原告，无权替流浪人员“维权”。但如果无人为未知名死亡流浪者维权，他们的生命健康权将无法得到有效的保护。

二、民政局替未知名死亡流浪者维权诉讼案的应对机制

（一）依托现有法律解决

1.依托《救助管理办法》

国务院第十二次常务会议通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。（以下简称《办法》）。该《办法》第1条规定，为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。第4条规定，（下转128页）

（上接126页）

县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。这些规定明确了民政局对流浪人员的救助职责，也为其替死亡流浪者维权诉讼提供了法律依据。

2.依托支持起诉制度

我国法律虽然并没有明确规定此类案件中原告的主体资格，但是民事诉讼法中有“支持起诉”的规定。《民事诉讼法》第15条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。即如果受害人没有行为能力起诉或无法起诉，相关组织可以代为起诉。从司法实践来看，代为起诉的主体一般认为是对受害人负有保护责任的机关、社会团体、企事业单位，比如妇联、消协等。在未知名流浪者遇车祸死亡、权利人缺位时，国家或政府作为公益的代表理应为其维护权利。

(二)完善现有的法律制度，建立民事公益诉讼制度

我国传统的诉权理论对原告资格有着严格的限制，但随着我国社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，在起诉时要求起诉人和被起诉人都是实体法律关系的真正权利人和义务人是不切实际的，会造成诸多纷争无法获得司法救济，权利得不到很好的保护。民政局代为维权遭遇挫折的现象，折射了我国迫切需要建立“公益诉讼制度”。公益诉讼制度的建立是解决此类案件的一种有效手段。公益诉讼的主体设计必须突破“直接利害关系人”的思维定式，通过法律扩大诉讼主体范围。民事公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和任何公民根据法律授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会公共利益（包括不特定多数人的利益）的行为，向人民法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动[1]。民政局为流浪者维权，一方面尊重了事故当事人的生命权，实现了救助职能的广泛化，另一方面也避免了恶性交通事故侵权免于追究的尴尬。所以，案中民政局的代为诉讼含有公益诉讼之义，蕴涵着一定的公益价值。

综上所述，我国民事诉讼法采取的原告一元化的制度已无法应对现实社会的发展需要，应该放宽起诉条件，扩大民事诉讼的启动主体范围，实现民事公益诉讼原告多元化。这样既可弥补相关主体的权益缺失，又可以使社会的公平与正义的实现达到最大化。

参考文献：

[1]高晓楼.民事公益诉讼制度初探[J].内蒙古电大学刊，2004，(1).

（责任编辑：邢海兰）