地方政府债务的梯度解决方案

地方政府债务的梯度解决方案

褚昭华钱源达吕林杰李学乐

南京卓远资产管理有限公司210005

摘要：在地方政府债务问题面临高压监管的背景下，我们按照“3-4-6”思路提出了本梯度解决方案，针对政策、存量债务化解、存量债务治本、增量债务项目开发时序、增量债务资金平衡保障、风险预警等内容进行分析研讨，以期为地方政府提供债务问题解决思路。

关键词：地方政府债务；梯度；存量债务；增量债务；开发时序；资金平衡；风险预警

一、引言

没有任何一种债务像地方政府债务这样，维系了地方的区域建设、公共服务、国计民生重责，但同时又潜藏了巨大的违法违规监管隐患风险。2017年初，财政部发函五省市两部委（重庆、四川、山东、河南、内蒙），请部分省级政府和中央有关部门（商务部、银监部）依法问责地方政府和金融机构违法违规举债担保问题，被称为史上最严的政府债务追责查处案例。自此，“核查、问责”机制将逐步走向常态化，并将成为打击地方政府违规举债、担保的重要抓手。

面对当前的高压监管态势，如何在加快当地新型城镇化建设，扩大区域有效投资的同时实现债务良性循环，如何处理存量债务及增量债务成为各地方政府面临的一大难题。其中，存量债务涉及到整改及化解问题，而增量债务则涉及到建设项目的安排与如何保障资金平衡的问题。基于此，我们设想通过一种有层次有不同切入点的整合方案，来系统解决地方政府的上述问题。因此提出了地方政府债务梯度解决方案（LocalGovernmentDebt.GradientMethod），简称GM，以政策分析、存量、增量、长效几个不同的时点切入，为地方政府债务及投融资规划提供循序渐进的解决思路及具体方法。

二、文献综述

在国内外学者中对于政府债务的研究更多的集中于对相关风险的研究，包括对政府债务风险的定义（HortonJr.，1972；Buiter，1985；FrenkelandRazin，1996），对我国地方政府债务风险的理解（郭琳等，2001；贺忠厚等，2006；缪小林等，2012），以及地方政府债务风险形成的原因（Ratchford，1947；Trautman，1995；HildrethandMiller，2002；呼显岗，2004；安春明，2009；于海峰等，2010；崔治文等，2012）等等，但是对于如何化解地方政府存量债务，以及对于增量债务所涉及的资金平衡等问题则较少研究。

三、GM的分层梯度解决思路

（一）基础层

在基础层，通过地方政府债务规范管理和地方融资举债行为监管政策的并行梳理，追踪地方政府债务的政策曲线，并对地方政府债务规模用可视化图表分析，全面掌握我国地方政府债务的现状及相关规定，作为后续地方政府债务问题解决方案的基础和依据。

2014年起，国务院、财政部等部门对地方政府债务问题出台了大量政策，可以认为我国地方政府举债融资进入到规范管理阶段。一方面对存量债务进行清理甄别，并安排债务置换，一方面又对政府债务的相关管理制度进行完善，从财预[2012]378号文起至今已发布十多项政策。对于可能存在违法违规举债融资的行为的严格监管则是从2016年起，尤其是2017年初的财政部对五个地方政府及两个部委的集中发函问责、后续其他问责事件，以及50号文、87号文的接连出台，足见高压监管态势。伴随着地方政府债务规范管理和地方融资举债行为监管政策的发布与实施，我国地方政府债务规模的增长得到了很好的控制，如今我国地方政府债务风险总体上是可控的，但是仍有一些问题的存在需要引起重视，既包含存量债务中已经发生的违规行为及形成的不良资产等，也包含未来增量债务可能会发生的风险。因此GM在基础层之上分别针对存量及增量债务制定工作方案，其中存量债务对应着整改层、化解层，增量债务对应着时序规划层、资金平衡保障层。

（二）存量化解—整改层

在整改层，在对主要政策及财政部问责事件进行深入分析的前提下，提出存量债务的整改思路。当前来说主要以财预[2017]50号文、财预[2017]87号文背景下的地方政府违规事件为视角。

50号文的发布再次要求地方政府对违规举债担保及时整改，无论是从核查主体，还是被核查主体来看，范围都较以往更宽泛、更全面，并且提出了明确的整改期限——2017年7月31日，但并非50号文中所提及的所有内容均在此次整改范围之内，从50号文本身看，7月31日这一时间节点和相关问责措施放在第一段末尾而非全文最后，说明直接违法违规举债和融资担保清理是本次整改的重点。此外，2017年6月底财政部下发河南省政府处理驻马店市出现的利用政府购买服务名义违法违规举债担保问题的事件表明，伪政府购买服务也将成为此轮整改的重点之一，87号文的发布也正是此意。综合以上分析我们提出了针对50号文2017年7月31日整改期限的重点预判（“3+1”）及主要整改方式，如表1所示。

表2-12017年7月31日整改重点预判（“3+1”）及主要整改方式

除了对于存量债务中的违规行为进行整改，如何化解大量的存量债务也是我国地方政府债务问题的热点之一，债务置换工作的开展缓解了地方政府的短期偿债压力，但归根结底这是一种治标不治本的方式，对此，我们提出了政府债务梯度解决方案的治本层。

（三）存量化解—治本层

在治本层，主要以地方资产管理（AMC）公司为例剖析其在地方政府债务化解中所起到的作用，探索地方政府存量债务的“治本”化解之法。

随着银监会的银【2013】45号文的颁布，地方AMC公司开始进入众人视野，截止至今，地方AMC已有48家，其中仅2017年新增的就有16家。地方AMC虽然发起设立时间较短，但它对政府债务的化解存在重要的作用与意义。首先，它可以凭借对地方信息熟知的优势，依托国资与政府背景，获得当地政府并不希望控制权旁落的问题企业或相关领域资产的优先购买权，或者凭借着对当地经济结构、企业运行所独有的信息优势，在实操政府债务化解项目时，站在统筹产业发展、优化资源配置的高度，尽可能采用温和的方式对金融机构或问题企业的债务进行系统的整合与剥离；其次，地方AMC具有逆周期属性，即不良资产往往产生于经济低迷期，而处置于经济回升期，这使得它们更易于发现潜在的政府债务或企业债务，同时，除不良资产业务之外的金融咨询、资产交易、商业保理等业务以及借助所属省份建立的市县域级的信息采集中心，都有助于地方AMC提前发现那些尚未演变成危机的政府或企业的或有债务，前置债务风险提高资金使用效率。

一般来说，地方AMC参与地方政府债务化解的途径主要包括：通过折让方式收购具有某一特性的不良资产包，再利用自身的资产整合能力来处置这些资产，以此增强地方政府的资金流动性；借助债转股，地方AMC以股东身份介入城投公司利用自身资源、资金、人才优势等提升问题企业的业务经营能力，为企业的重大战略决策提供参考依据；通过与产业资本搭建新平台，增强债权收购保障，打通产业资产融通渠道；利用基金结构化的模式，搭建新平台，达到为当地问题企业或政府输血的目的；由当地政府或城投公司参股组建市县级AMC，以当地的不良资产业务为边界，拓展公司的市场化转型方向。

为了满足发展的需求，地方政府仍然需要通过举借债务支持城镇化建设等，由此产生的未来增量债务所存在的风险同样需要受到重视。针对增量债务我们通过开发时序层及资金方案平衡层有针对性的提出减小相关风险的方法。

（四）增量债务—时序规划层

在开发时序层，主要是对于现如今我国项目开发中存在的开发时序混乱、资金配置不合理等问题，以及由此引发的开发商通过不正当途径与政府达成寻租行为、对经济不适当的干预和管制等现象，研究出一套系统的、完整的公共服务设施建设时序规划的理论与方法并应用于实践，为我国城市项目的开发时序规划决策提供建议及参考。

基于增长极理论、点轴理论、城市触媒理论，笔者认为项目开发评价应分为政策分析（是否有国家及地方政策支持或禁止）、不同类项目开发时序评价、同类项目开发时序评价三个阶段。此外，考虑到我国城镇化过程中项目开发主要分为旧城改造及新区开发，两者存在诸多区别，评价标准存在差异，因此需要分别制定评价指标体系。采用AHP（层次分析法）从目标层、准则层、指标层逐层分解评价指标形成评价指标体系。以旧城改造为例，目标层主要包括经济效益、社会效益、生态效益、现状基础四个方面（如表2）

由于评价指标的含义与特性不同，导致指标值的量纲不一致，因此，需要将量化指标进行处理。评价指标体系中选取的指标分为三类；成本型、效益型和区间型（属性值在固定阀值区间内的指标），分别通过适用的标准函数进行无量纲化，通过一致性检验后，即可根据特征向量确定各指标要素的权重值，从而能够对项目开发时序进行定量分析。

对于同类项目的开发时序评价，由于项目开发者对于项目工程的实施拥有一定实践经验，通常有比较明确的认识、在此阶段项目开发的目的也较为明确，因此采用指标评价模型及负责人自行裁定两种方式。

当前对于严格控制债务增量的政策环境下，在考虑项目开发时序合理性的前提下，选择健康的融资模式对于增量投资项目的融资与推进有着重要意义，因此我们将在项目开发时序层的基础上，提出资金平衡保障层。

（五）增量债务—资金平衡保障层

在资金平衡保障层，首先对比分析PPP、政府购买服务、地方政府发债等一系列融资模式及融资工具，进而探讨如何统筹区域建设的资金平衡问题。

对于以上三种融资模式，均有一系列政策进行规范引导。在地方政府财力不足、发债上限控制的背景下，同时结合政策导向，PPP模式将成为地方政府参与基础设施建设的主要融资方式。在PPP模式下，地方政府想要在盈利性相对较弱的公共品投资中吸引社会资本参与，就需要考虑保持项目回报率的吸引力，同时也要考虑到项目的公益属性不能使整体回报率过高。由于PPP项目的债务率较高（一般在70%～90%），因此融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。一般来说PPP模式下的融资工具主要有：商业银行贷款、产业基金、资产证券化、银行理财、股权融资、保理融资、融资租赁、项目公司发行企业债券等等。

针对地方政府在新增项目建设过程中增量债务的融资缺口问题，应从两方面考虑。首先，对新增项目进行全局统筹，根据前文制定的评价指标体系确定合理的建设时序，筛选出部分非必要项目进行推迟启动或删除，减少当前增量债务融资压力。其次，对于必要项目的融资缺口问题，应主要从四个方面进行弥补，保障资金平衡，其顺序依次为提高财政资金供给能力、扩大金融机构融资、限额发债及出让土地。

无论是对于存量债务的化解及整改治本，还是增量债务项目开发时序及资金平衡的考虑，都是为了防范地方政府债务风险。虽然国家已经实现了地方政府债务风险总体可控，但还是面临着局部地区政府偿债能力弱，债务超出政策规定的警戒线，地方政府违法违规融资担保等现象也时有发生。国家虽然出台了地方政府债务风险应急处置预案，但是对于债务风险的评价参考指标还是比较单一。我们希望通过全方位的考虑影响地方政府债务风险变动的因素，来构建反映地方政府债务风险水平并能够起到风险预警职能的机制体系，为地方政府进行债务管理提供依据。即为政府债务梯度解决方案中的风险预警层。

（六）债务长效机制—风险预警层

在风险预警层，主要构建了地方政府债务风险指标体系。考虑到我国地方政府债务面临的风险主要是由于国家宏观政策环境、地域微观环境、金融融资环境以及社会公共环境等潜在因素的变动而引发，我们将地方政府债务风险主要划分为规模风险、结构风险、地方财政收支风险、金融风险以及社会保障风险。在选择风险指标方面我们遵循评价指标的可测性、敏感性、整体性、现实性和预测性，构建了地方政府债务风险指标体系，该指标体系包括5个一级指标和17个二级指标，其中一级指标分别是规模风险指标、结构风险指标、地方财政收支风险指标、金融风险指标、社会保障风险指标。

在构建17个二级指标后，通过参考各个指标的国际风险警戒值和我国实际情况设定了符合我国国情的指标风险警戒值，并通过层次分析法模糊评价方式获得了各个指标的权重。

经过模糊评价模型对地方债务风险进行评估后，并不能直接得到地方政府债务的风险水平量化结论，即不能直接判断地方政府债务风险水平属于安全区间、较安全区间、一般区间、较危险区间或者危险区间。

为进一步判断地方债务风险水平，我们将采用目前世界上用于评价信用风险管理最流行的KMV模型，并充分结合各地实际情况构建量化评价体系。与此同时，我们还将借助计算机软件程序开发，并将债务预警模块嵌入地方财政信息系统或企业财务管理系统，实现地方政府债务管理的智能化和动态化，为有效防范地方财政金融风险、保持地方经济健康发展保驾护航。

四、小结

近年来我国地方政府债务问题得到了广泛关注，在高压监管态势下，对于地方政府存量债务如何化解及治本，增量债务如何控制规模及风险，成为地方政府面临的难题，对此我们按照“3-4-6”思路提出了地方政府债务梯度解决方案。以期帮助地方政府实现加快当地新型城镇化建设、扩大区域有效投资、实现债务良性循环这三大目标。通过认清态势、紧跟政策，梳理现状、扫除隐患，效率优先、规划增量，防患未然、长效预警这四个方面将方案具体分解为六个层面：基础层、存量化解—整改层、存量化解—治本层、增量债务—时序规划层、增量债务—资金平衡保障层、债务长效机制—风险预警层。希望能对地方政府债务的可持续规范发展提供前进的助力。

参考文献：

[1]HORTONJR.，JOSEPHJ.，ThePostwarQualityofStateandLocalDebt[J].JournalofFinance，1972，27（3）：746－747．

[2]BUITER，WILLEMH.，GuidetoPublicSectorDebtsandDeficits[J]．Economicpolicy，1985，1（1）：13－79．

[3]郭琳，樊丽明.地方政府债务风险分析[J].财政研究，2001，（5）：64－68．

[4]呼显岗.地方政府债务风险的特点、成因和对策[J].财政研究，2004，（8）：42－45．

[5]安春明.关于地方政府债务风险生成机理的探讨[J].社会科学战线，2009，（2）：263－265．

[6]崔治文，刘丽，周世香.地方政府债务风险的形成机理与规避[J].财政监督，2012，（4）：73－75．