三农问题症结所在——学习十七届三中全会《决定》

三农问题症结所在——学习十七届三中全会《决定》

何伟

2008年10月19日新华社播发了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，这是我党解决三农问题的又一个里程碑。《决定》全面贯彻十七大精神，从中国特色社会主义战略全局出发，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措。具有新的思想理念和具体措施，适应当前农村的需要，体现了亿万农民的呼声，必将对今后推动农村改革发展产生巨大影响。

一、三农问题核心之一——土地问题

三农问题是一个非常复杂的系统工程，但其中核心问题之一是土地问题。土地是农民立命之本，农民和土地的关系是农民问题的根本，从土地改革、农业合作化、人民公社，以及到土地承包制，都是以土地来处理和农民的关系，农民和土地关系处理得好，农业就发展，农民生活就改善，社会关系就和谐；处理得不好会适得其反。所谓好与不好的标志，是农民与土地的关系是近还是远，近则为好，不近则为不好。十七届三中全会抓住这个核心问题，采取了重大措施。

第一，将30年不变改为“长久不变”。《决定》指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”如果说过去政策规定土地承包30年不变，给了农民一颗定心丸，那么现在的“长久不变”，就使农民对土地完全没有后顾之忧。在这种形势下，明不明确土地私有已没有多大意义。这一政策的巨变，使农民和集体土地关系发生了重大变化。在30年不变的情况下，农民和集体是一种契约关系，长久不变使这种契约关系失去了效力，农民可以长久使用土地，不再受契约的约束。

另外，土地经营权长久不变，可以杜绝村干部以各种目的进行土地调整，所谓三年一小变，五年一大变，侵犯农民的权益。有了长久不变，农民就有了一个上方宝剑，作为预防村干部侵权的一个盾牌。这样农民就可以把土地经营权当做私有来使用，使土地与农民贴得更紧，就能进一步调动农民的积极性。

第二，《决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”这一规定适应当前形势的需要。一是土地是特殊生产要素，但也需要市场配置，才能发挥更大的效用；二是在市场经济条件下，农村经济已开始变化，有人经商、有人外出打工，不再经营土地而撂荒，土地流转可解决土地资源浪费的问题；三是土地承包转让，可发展适度规模经营，土地向经营能手集中，提高土地的利用率，还可以解决小农和现代化农业的矛盾、小农与市场经济的矛盾。在市场经济条件下，土地承担社会保障的功能在减弱，而社会保障的功能在加强，防止两极分化不再需要土地来保障。国家允许土地流转，就可以使一些农民从土地上解放出来，从事其他经营。所有这些对于活跃农村经济，发展农村市场，扩大内需是大有益处的。

十七届三中全会《决定》使农民进一步从集体所有制禁锢中解放出来，必然会促进农村改革，推动农村经济发展。从中国农村改革的实践可以得出这样一条结论：农民从集体所有制解放的多，农村经济发展的就快；解放的少，发展的就慢，这已被历史所证明，成为一条颠扑不破的真理。

二、三农问题的主要症结——两种公有制理论

中国的三农问题所以成为老大难问题，除了历史原因之外，主要是解放以后，我们所依据的理论，所设置的体制、制度和制定的政策，都存在着城乡不平等，已经形成了一个完整体系，这是三农问题的症结所在。

1.理论上的城乡不平等

在理论上，新中国成立不久，毛主席就摈弃了在中共七届二中全会上所讲的多种所有制并存的理论，而引进了前苏联的全民所有制和集体所有制理论，以此来构建社会主义所有制结构。这一理论是斯大林杜撰的，他违背了马克思的在公有制基础上重建个人所有制，使公有和个人所有相融合的理论，违背了生产关系要适合生产力的规律，而以政治标准、唯意志来塑造所有制关系：工人是领导阶级，占据全民所有制，农民是被领导阶级，占据集体所有制，形成了全民所有制高于集体所有制的不平等的格局。将来农民要工人阶级化，因此就有集体所有制向全民所有制过渡的问题。

两种所有制在理论上不是一个科学概念。全民所有制主体是虚构的，是谁也说不清的内涵和外延，我国宪法第7条不得不把它界定为“国有经济”。集体所有制实质上是对农民的剥夺，就是这两个非科学概念，奠定了城乡不平等的理论基础。

2.体制上的城乡不平等

依据两种公有制理论所建立起来的所有制体制，在资源分配和占有上是不平等的，集体所有制除了土地和住房外，其他一切资源均归城市占有，占总人口80%以上的农民，只占有20%的社会资源，形成城乡占有资源上的不平等。由于占有资源上的不平等，必然使创造财富和占有财富上不平等。农民人口众多，但创造的财富少，我国第一产业劳动力占社会劳动力的43%，而第一产业增加值占GDP的比率只有10.4%，相当二、三产业的1/6，也就是说六个农民创造的财富相当二、三产业一人创造的财富。农民名义上虽然也是全民所有制的主人，但对全民所有制的资源从来不能染指，也没有获取过主人应获得的收益。这种体制使农民先天性不足，必然使城乡差距扩大。

3.制度上的不平等

由于理论上的不平等造成制度上的不平等，使二元结构制度化。国家在财政分配、物资分配、投资分配、知识分配、文化分配等等方面都是向城市倾斜，对农村很少关注。这对发展经济学所说的二元结构又多了一个原因，是雪上加霜，在原来的城乡差别的基础上又加上新的差别，形成农民的后天不足，使城乡差距进一步扩大。

4.政策上的城乡不平等

政策是制度的一种实现形式。由于制度上的不平等，农民成为二等公民，使其身份政策化，在各个方面都与城市有别，农民享受不到城市居民的同等国民待遇。全民所有制成员从小孩出生到老死送火葬场，一切费用均由国家负担，城市居民享受着国家提供的公共产品和社会服务，如社保、公费医疗、退休养老、教育等等，都由国家包下来，而农民都享受不到；城市的一切生活供应标准都高于农村，城市人们端的是铁饭碗，农民一切生活要自理。对农民是画地为牢，不许离开农村，剥夺了农民的迁徙权。所有这一切使农民低于城市居民一等，妇女找对象先问是全民还是集体，给农民造成一种自卑感，在精神上受到压抑。这种集体所有制剥夺了农民土地所有权、劳动自主权、自我发展权、劳动成果支配权、自由迁移权，则丧失“五权”的农民被束缚在土地上，只能获取最基本生存资料，成为被支配的劳动者，因而使他们劳动没有积极性，严重地阻碍了生产力的发展，生活非常困难。在这样的严峻形势下，才解散人民公社，实行承包制，农民得到二次解放，初步握有“五权”，调动了农民积极性，促进农业生产大发展，农民的温饱有了保证，生活状况有了很大改善。但两种所有制还存在，农民还没有完全享受到同等国民待遇。目前，农村集体所有制虽然已经名存实亡，成为皇帝的新衣，但是谁也不敢承认。由于集体所有制名称还存在，就赋予没有任何法律依据和任何法人资格的村干部自由支配土地的权力，进行土地交易，农民没有发言权，造成大量失地农民。两种所有制所造成的城乡在资源分配上的不公平和待遇上的不公平，极大地拉大了城乡差别。

5.经济政策上的剪刀差

政策是为制度服务的，长期以来我们制定和执行的政策是向全民所有制倾斜。有人把这种倾斜概括为四大“剪刀差”。

一是工农产品“剪刀差”，从1950—1994年，在45年间，政府通过价格剪刀差从农民那里净拿走了20100亿元(扣除国家对农业的投入)，农民人均年负担大约在100元左右，远远高于城市居民负担，而且他们还享受不到城市居民的公共服务和社会福利。

二是农民工资“剪刀差”，从全国来看，农民工对我国GDP增长贡献率大约为15%～30%，不低于出口或国债的贡献率。据全国政协代表计算，一个农民工一年给城市创造的价值大约在25000元左右，而其工资充其量在8000元，将17000元贡献给城市。他们将青春和血汗留给了城市，年老回到农村既无医疗又无养老，仍是二等公民。

三是征地价“剪刀差”，从1979—1997年，在18年间国家和城市从农村共拿走2.7亿亩土地，其中被国家拿走了6万亿～10万亿元。而将耕田无地、做工无岗、经商无资本、养老无保障的4000多万的“四无”农民留给农村。

四是教育医疗“剪刀差”，教育和医疗的资源优势均在城市。高考大城市录取分数比农村低，而大学生的支出占家中收入农村比城市高，一个大学生四年学费需28000元，一个农民家庭每年支出学费约7000元，使农民对子女上学心有余而力不足(2004年城镇居民年平均收入为9422元，农民年平均收入为2936元)。国家对10亿农民的合作医疗每年才投入10亿元，去年北京一个大医院改建，政府一次拨款18亿(也有的说是22亿)(以上均见《改革内参》2005年第30期)。据中央党校周天勇教授计算，保守估算，从建国以来，国家从农民那里至少拿走30万个亿，城乡差距必然扩大。虽然这几年政府加大惠农支农政策的力度，农民收入连年増长，但据农业部披露的资料，城乡人均收入差距还在扩大，对农民仍是多“取”少“予”。这种政策上的不平等是形成城乡差距扩大的另一个重要的原因。

6.知识上的剪刀差

以上的差距主要是从经济方面讲的，而农村在知识上的贫困比经济上还严重。这些年中国在扫除文盲、普及九年义务教育方面取得巨大成就，但是城乡知识差距在扩大，这主要表现在：一是适龄儿童入学的普及率和学习质量上的差别，城市小学生在一、二年级就开外语课和计算机课，而农村要在初中才开设；城市小学生除了学校教育外，还有家教和各种学习班，而农村小学生除了学校教育之外是家务劳动；三是在适龄高等教育青年中大学生的比例，农村大大低于城市，城市高等教育几乎普及，农村大学生是凤毛麟角，有的县提出一年一个村出一个大学生的要求；四是农村留不住知识分子。我国扫盲工作虽然取得很大成就，但文盲数量很大。据前几年统计，全世界文盲有8亿人，我国就有8000多万，仅次于印度，居世界第二位。世界上每10个文盲中就有1个中国人，每15个中国人中就有1个文盲，而这些人主要在农村。由于城市知识发展快，使城乡知识之差距比解放前还大。城乡知识之差会大大超过经济上的基尼系数，知识之差造成了经济之差。美国20世纪50年代，高中毕业生与大学毕业生收入差为42%，80年代上升为84%。我国深圳前几年，拥有博士、硕士、本科、专科等不同学历的人年收入差距在万元以上。如果说在工业经济时代“知识就是力量”，那么在知识经济时代“知识就是财富”。比尔·盖茨的致富靠的不是万贯家产，而是依靠知识成为世界首富，所以城乡知识之差又是城乡差距扩大的另一重要原因。

从上可以看出，三农问题是由这一定式造成的：理论(两种所有制理论)→体制(两种公有制)→制度(二元经济结构制度化)→政策(二等公民政策化)→结果，城市发展了，而将贫困(相对)、愚昧(相对)留给农村，可见集体所有制是三农问题的症结所在。虽然中央长期把三农问题作为重中之重，这次三中全会《决定》又对农村问题作了战略部署，但由于这一不平等体系还没有完全破除，三农问题要想从根本上解决，还是非常困难的。

三、突破两种所有制的禁锢——发家致富

我国改革开放以来，农村出现了许多先进典型，如江阴华西村等，它们的发展致富，对我们很有启发，从某种意义上来讲，都是在冲破两种公有制的禁锢中发展起来的。

第一，突破两种所有制理论设置的工农分割，农民也要占有工业资源，实现工农业结合，依靠工业化才能富裕起来。我国的实践证明，农民靠占有可怜的土地资源只能解决温饱，而不可能富裕起来。必须扩大资源占有，将农业和工业两种资源结合起来，才能发家致富。

第二，突破集体所有制设置的公有排斥个人所有的弊端，实行股份制，初步实现马克思所讲的，在公有制基础上重建个人所有制，公有与个人所有相融合，才能调动农民的积极性，关心集体经济的发展，使大家共同富裕起来，避免两极分化。

第三，打破两种所有制理论设置的城乡分割，就地实现城镇化。这些农村已经旧颜换新貌，按照城市的标准建设新农村，他们都住进公寓楼或别墅小楼，居住条件、卫生设施、街道和周围环境，与城市相比一点也不逊色，过上了现代化的文明生活。

第四，摈弃两种公有制理论使农民成为二等公民的身份，转变农民为居民。这些新农村的公共服务、福利保障、文化娱乐、幼儿抚养、老人养老、教育卫生、家电普及、文化娱乐等等方面的设施和制度，都可以和城市媲美，甚至有过之而不及，农民丢掉了自卑感，有一种自豪感。

第五，这些新村镇，文化教育大发展，农村免费教育，受教育的群体大大增加，对考上大学的还有资助和奖励。电脑已广泛使用，与城市的知识差距已大大缩小。

从上可以看出，只有突破集体所有制所设下的樊篱，才能改变二元结构，才能达到全面小康水平，新农村才能建立起来，这才是彻底解决三农问题的关键所在。

(作者系中国人民大学经济学院教授，开达理事长)