英国文官制度初探

英国文官制度初探

杨莉娜

杨莉娜内蒙古包头市昆都仑区纪律检查委员会014010

摘要文官制度最早在英国建立，对英国经济的发展和社会的进步起到了积极作用。英国文官制度经历了两次改革，其说法和效率的价值取向，对于完善我国的公务员制度有着积极意义。

关键词文官制度改革价值取向现实意义

在人类历史上,英国这个古老的王国为世界文明作出了极大的贡献,其中文官制度在世界政治文明史上占有重要地位。英国的经验主义传统是其政治文明的哲学基础,也是文官制度逐步走上成熟理性的哲学基础。英国文官体制的起源可以追溯到盎格鲁-萨克森时代,光荣革命之后文官和文官体制逐步走向现代化之路。近代文官制度是建立在对旧的文官制度逐步改革基础上的,是根据社会发展需要以渐进的方式来推进文官制度走向完善的。英国文官制度建立至今已经有一百多年,但是所确立的原则依然没有过时,为其他国家文官制度提供了十分有益的经验

一、英国文官制度的确立

英国文官制度的确立是一个长期的过程。文官制度不是一朝一夕确立起来的,从19世纪初个别部门开始设立文官到1870年最后确立文官制度,前后持续了几十年的时间。

十九世纪初，由于政务不断增加，更多的工作击破要一些专门官员去做，于是在英国出现了这样一种官制，即在一些大的部里，在大臣之下先后设立了政务院次官和常务次官，辅佐大臣在内阁中的政务和部内的事务。于是，英国官员逐渐分成了政务官和文官两类。内阁大臣、各部门的大臣、副大臣、政务次官等少数官员是政务官，由选举产生。他们参加议会的活动，参与制定政策。常务次官负责执行政策，去留不受政潮影响，进退不与内阁同步。此时的英国文官已有了文官的体制，但还没有确立真正意义上的文官制度。

文官制度是通过对文官体制的逐步改革而确立起来的。自十九世纪中叶以来，随着工业革命的完成，英国先后经历了两次较大的文官制度改革。第一次是1855年—1868年，第二次是1868年—1870年。1855年—1868年的文官制度改革基本上革除了旧时文官制度腐败、混乱、低效的弊端，但是这次改革未能从根本上改变文官体制的状况。1868年，格拉斯就任内阁首相，继续推进文官体制的改革。1870年6月4日，他颁布了关于文官体制改革的枢密院命令。这个枢密院令确定了文官制度的最重要原则，即：公开竞争考试录用文官。因此它成为英国近代文官制度最后确立的标志。

英国文官制度自1855年成立文官事务委员会以来，已有一百多年的历史了。作为它的特征的基本原则，诸如竞争考试的原则、常任的原则、服务的原则、中立的原则等等，早已牢固地建立起来了，而且至今也看不出有什么变革会使这些原则动摇。正是这些原则，使得这支近百万人的队伍促进和实现了国家权力顺利的在两党之间有秩序的易手，巩固和不断加强着国家民主政治的建设。

英国文官制度的确立之所以持续几十年之久，作者认为原因有两点：第一，人们认识对政务官和事务官分别管理的必要性需要一个过程；第二，官吏体制改革必将受到保守势力的反对。因此，英国文官制度的确立经历了这样长期而曲折的过程。

二、英国文官制度的主要内容

（一）英国文官制度的基本特征

文官是国家机器的组成部分成为统治阶级“永不更迭的幕后政府”这是英国文官制度的基本特征。为什么会有这一基本特征呢？这与文官职能的行使密不可分。文官的职责是执行政府的政策，他们不参加党派斗争，在内阁时常更迭的情况下，保证了资产阶级政策的连续性。文官不仅执行方针、政策和命令，而且对方针、政策和命令的制定有相当的、甚至是决定性的发言权。英国文官制度的主要特点有：①具有稳定的传统。文官从进入政府到退休为止，在政府内部流动较少，与外界接触不多，容易滋长墨守成规的倾向。②重视通才教育。文官考试着重大学文化课程，录取人员来自少数贵族学校，20世纪80年代以后虽有专业教育的呼声，但因各方面阻力未能实现。③强化职业道德。文官有严格的职业道德和纪律，有利于树建良好的政风和法纪。

（二）英国文官的分类及任用

英国文官分为国内文官和外交官两大类。国内文官又有普通文官和高级之分。普通文官按专业又可分为工业人员和非工业人员、编制人员和非编制人员、一般文官和专业科技人员这样几类。

英国采用文官考选制度。迄今为止英国文官都经考试录用。考试分为三种：公开竞争考试、有限竞争考试、检定考试。考试方法在二战前后也有所不同，二战前主要是笔试，战后则是口试。1870年枢密院命令规定，凡未经考试、未持有合格证书者一律不得担任任何行政职务。此后，常务次官以下官员都由考试录用。①考选机关：文官考选原由各部临时组织的考选委员会主持。考选委员会由文官事务委员会及有关各派代表1人组成,以文官委员会代表为主席。他们对应试者进行资格审查和考试。1945年政府对考选机构进行了改革，在文官委员会下设两个常设机构：考选委员会，主持资格考试及个人品能测验；终选委员会，主持口试或面谈。②考试种类：公开考试，凡年龄和资格符合规定的人都可以报名参加。择优录取；有限资格考试，只限政府内部某类或某级在职人员参加；鉴定考试，对被提名的人员进行体格、年龄和性格等方面的考查，并举行合格考试；特种考试，指专业人员的任用考试，一般的方法是个别接见。③考试方法：在实行考选制度早期，考试以笔试为主。第二次世界大战以后，除了加大口试的比重外，还增加了心理测验和实际操作等内容。

三、文官制度的价值取向

文官制确立之前，政府官吏的录用方法以封建色彩浓厚的“恩赐官职制”为主，即由各部大臣和相关机构的负责人根据个人意愿任命。后来又发展到“政党分赃制”，新上台的执政党公开将官员“战利品”分赃，导致文官制度腐败性日益突出。而且，在两党轮流执政的体制下，内阁更迭频繁，影响了政府效率的提高，有碍于政府职能的发挥。文官制度进行了两次深刻而有影响的改革：确立了文官考选制度，加强对文官的专业培训；完善了文官激励机制。这两次改革使文官制度发生了革命性的变化，我们从这两次改革中不难看到，英国文官制度的价值取向就是廉洁、高效。

有学者指出：“文官制度的价值在未来也将和在过去一样，在很大程度上取决于文官保持其效率、高运转性的能力。”可见，英国文官制改革也就是要建立一支讲求效率、廉洁奉公的文官队伍，更好地加速国家机器运转。这同时也表明，廉洁、效率也是社会对文官素质的基本要求。这对于我国公务员价值取向有一定的借鉴意义。

四、文官制度确立的现实意义

文官制度的确立虽然经历了曲折的过程，但最终还是登上历史舞台，它的确立体现了资本主义国家发展的要求，促进了英国经济的发展和社会的进步，是英国历史的一大进步。其最主要的体现是提高了政府部门的行政效率。这一点对我国公务员制度的改革有重要的参考价值。

文官制度将竞争机制引入人事领域，公务员制度更加法制化。

英国文官必须通过公开竞争、择优录取，这保证了文官的质量，为人们提供了均等的竞争机会。文官竞争的扩大，使有才之士愿意投身文官队伍，因为，人们真正可以通过自己的努力和才学获得文官职位，而不是凭关系、凭门第。另外，文官必须通过严格考试，笔试与口试相结合，杜绝唯亲现象，于是，文官的素质大大提高。英国的放松规制使公务员将遵纪守法、秉公执纪等价值理念深深植入心里,这正是我国公务员所缺乏的。在我国目前的公务员制度改革中,在注重对公务员规章条例修改的基础上,要加快制定与《公务员法》相配套的制度、法规,把公务员管理更好的纳入法治化管理轨道。在一定时期内,要把我们的改革重点放在基本制度建设上,以形成一个行为规范的政府和行为规范的公务员队伍。

严格考核，以公平的标准鉴定文官工作好坏。

平时工作考核的制度化，可以激励文官的进取心。根据文官平时的工作成绩来决定他们的晋升，充分体现奖优罚劣的原则，使他们在工作中能互相比较、互相竞争、互相带动、互相促进，从而开拓进取，使优秀人才的工作成绩得到充分肯定而继续不断努力。同时，文官自己也能认识到自己的晋升取决于自己努力的程度和工作成绩的好坏，因此也督促他们在平时严于律己，认真履行各项职能。这样一来，使国家人事制度得以改善。打破公务员的永业制,对某些岗位可适当采用合同聘用制。公务员任职的终身制以及公务员无过错则免责的制度,使得公务员队伍趋于僵化,缺乏活力和动力。而适当引入聘用制,强化竞争机制,可以保证公务员队伍拥有新鲜血液,时刻充满活力,在加强规制的同时也可使公务员队伍更富灵活性和效率。

建立绩效公务员管理体制

借鉴英国文官的考核制度,注重结果,建立包括竞争上岗、绩效考核等方面的管理体制。将职级、晋升、工资等与绩效直接挂钩,采用灵活的付酬和奖励体制,并建立相应的考核约束机制,避免考核流于形式。建立一个有效的绩效管理体制应从以下几方面入手:第一，及时跟踪绩效目标的完成情况,考察人员在执行目标中的表现,随时准备解决人员在执行工作过程中的出现的问题。第二，要设立清楚的组织和岗位绩效目标,并让人员对这些目标有准确的认识,同时为实现这些目标提供必要的条件如进行工作培训,提供相关的硬件设备等。这些目标要和公务员自身的知识、技术和能力等方面的素质相称。第三，建立完善的绩效工资制度,要让人员明白绩效的完成情况与个人的工资有着直接的利害关系,以此作为促进公务员高质量完成工作的动力。第四，要建立一套有效的评估体系,运用各种评估方法和手段从各方面如完成的数量、效率以及质量对绩效目标的完成情况做出及时准确的评价。

英国文官制度的确立有着积极的现实意义，但它毕竟是资产阶级国家机器的一部分，是为资本主义服务的。因此，我们必须全面深刻的分析其利弊，才能更好地服务于我国公务员制度的改革。

参考文献

【1】《中国古代文官制与英国近代文官制之比较》，载《四川大学学报》，1995（2）。

【2】《政府行政改革》，山东人民出版社，1998。

【3】王振华：《当代英国——政治、外交、文化面面观》，中国社会科学出版社，1990。

【4】《由恩赐官职到择优录士——19世纪中叶英国文官制度的改革》，载《世界历史》，1980（5）。

【5】《各国人事制度概况》，台湾三民书店，1992。

【6】《英国议政机构和文官制度》，人民出版社，1983。