APEC新议题最新进展及中国的对策选择

APEC新议题最新进展及中国的对策选择

刘庆锋赵海斌

刘庆锋赵海斌南开大学国际经济研究所

近年来，特别是上海APEC会议以后，安全议题、能源问题、气候变化和反腐败等新议题被引入APEC议程，其中很多议题是非经济议题。新议题的衍生有其内在的发展规律,它不仅对该组织性质、发展方向以及内部运行机制产生了深远的影响,也严重地冲击着APEC既定的发展进程。这在很大程度上反映出亚太地区的区域经济合作面临许多新的挑战。中国对于APEC新议题采取了积极合作的态度。但我们认为，亚太经合组织的合作应该以经济合作为主题，APEC新议题尤其是安全议题的引入不应冲淡区域经济合作的主题，并指出在新议题的引入上不应盲目，而是首先将落实以往承诺放在首位，坚持有所为有所不为，保持APEC作为经济合作组织的特色。

一、APEC新议题简介

亚太经济合作组织（APEC），从起源上讲是调整亚太区域内经济关系的合作机制,它成立之初便确定其基本特征是专业性，因而在其前10年的发展中恪守“不谈政治安全问题”的原则。但是,随着新议题的不断增多以及个别经济体成员的政策推动,APEC开始关注区域内的政治、安全问题并希望能够迅速地做出反应。APEC新议题,是指除了贸易投资自由化、便利化和经济技术合作三大原始议题之外的,那些伴随着世界政治、经济形势变化而不断衍生出来的合作议题,其中尤以安全议题为主。主要包括金融安全合作、支持WTO多哈发展议程、反恐合作、卫生安全合作、能源安全合作、知识产权合作、备灾合作、反腐败合作、文化合作以及气候变化合作等（见表1）。

从本质上看,APEC新议题的产生与发展一方面确实反映了APEC全体成员对本地区安全利益的共同关注,另一方面也蕴含着各成员体自身的战略思考。如作为APEC安全议题机制化的主要倡议者，美国对APEC承担安全机能的考虑由来已久,这是与它的亚太安全战略相辅相成的,体现着美国冷战后对亚太安全的一种战略安排,是其积极推动建立亚太“安全共同体”设想中一个重要的步骤。因此,在APEC逐渐走向机制化的进程中,区域安全与自身安全的相互融合、共同利益与个体利益的相互掺杂,是APEC安全议题衍生与发展的深层的政治背景。

鉴于APEC目前面临的困难，考虑到其他国际组织、机构所暴露出来的问题，促使我们不得不对APEC不断扩展的新议题进行分析，从而考虑APEC的未来发展。

二、APEC新议题的最新进展

纵观近年来APEC新议题的发展情况，我们可以发现有关安全的议题比较明显，在新议题中占绝大多数，也在每年的APEC会议议程中占相当大的比重。另一个重要议题就是气候变化议题，目前兴起的低碳经济就是一个例证。

1997的亚洲金融危机,APEC各成员体在如何解决金融危机问题上出现了严重分歧。在这种情况下,1997年温哥华领导人会议宣布，APEC在1998年接纳秘鲁、俄罗斯、越南加入后,将进入十年巩固期,暂不接纳新成员,APEC从此进入一个调整时期。也就是在这个时期,APEC在新的合作议题方面却迈出了关键性的一步。由于金融危机的发生，APEC对金融安全问题备加关注,安全议题被纳入其议程；由于金融危机,APEC内许多经济体成员内部发生了社会骚乱,1999年的奥克兰会议,APEC以非正式外长会议形式对东帝汶局势的讨论,开辟了APEC讨论政治安全问题的先例,为后来APEC安全议题的大量衍生埋下了伏笔。

2001年至今,可谓是APEC新增议题不断扩展的阶段。2001年9月11日,美国发生了恐怖袭击事件。在随后召开的上海峰会上,APEC以外长早餐会和领导人午餐会的形式对恐怖事件和国际反恐问题做了非正式讨论,并发表了《亚太经合组织领导人反恐声明》。

2002年，领导人会议再次发表新的、内容更为具体的声明,并在会后发表《领导人宣言》，强调APEC应该采取切实措施,包括支持由美国提出的“APEC区域贸易安全”计划。

2003年爆发SARS疫情后,APEC又将流行传染病与生化恐怖活动联系起来,进而又向贸易安全、金融安全、大规模杀伤性武器扩散以及能源安全、人身安全等诸多领域扩展。

2004年的禽流感议题、2004年印度洋海啸议题、能源安全议题、2005年的飓风、台风等环境安全议题、2008年初我国的雪灾、汶川大地震以及2009年中国台湾发生的莫拉克风灾等,让当地人民的生命财产饱受威胁，为了进一步降低风险，亚太区域内灾害的协调与管理，是人类安全议题的关键所在。

2007年12月3日-15日，世人瞩目的联合国气候变化大会在印尼巴厘岛召开，来自《联合国气候变化公约》的192个缔约方以及《京都议定书》176个缔约方的1.1万名代表参加了此次大会，大会最终艰难地达成了“巴厘岛路线图”，取代了于2005年生效的《京都议定书》，气候问题成为APEC新议题的重要内容。

自2007年全球金融危机爆发以来，贸易保护主义兴起，APEC迅速对其发展趋势进行了跟踪和应对，积极号召各成员采取适当措施应对危机造成的影响，在各成员方的共同推动下，取得了一些成果。

三、APEC新议题的影响

APEC新议题不仅对APEC的发展进程和自身的运行机制产生了重大影响,同时也给我国的区域合作政策和外交事务带来一定的冲击。2010年是对迄今一直作为支撑APEC重要基础的“茂物目标”（FreeandOpenTradeandInvestment）达标情况进行评估的一年。新议题的不断出现可能使得茂物目标虚化，因而有必要分析新议题对APEC产生的影响，并在此基础上对以往的APEC政策进行分析,以保证“茂物目标”能如期实现。

（一）新议题对APEC发展进程的影响

新增合作议题是任何一个国际组织发展壮大的重要标志之一，国际组织的发展过程，可以说是根据自身的功能及掌握的资源，从新议题的提出、运作到最终解决的过程。因而，对于APEC而言，新议题的出现并不是实质性问题，关键在于新议题会产生什么样的影响。

自1989年成立到2010年，APEC已经走过了20年，回顾这段历程，大体可以分为初创阶段（1989-1992）、快速发展阶段（1993-1997）、调整阶段（1998-2000）以及新议题出现阶段（2001年至今）。

近年来APEC新议题占据了APEC各层次会议的主要议程，原来的三大传统议题（贸易投资自由化、便利化以及经济技术合作）的进程却比较慢，对于APEC发展中成员体关注的经济技术合作的进展更是比较缓慢，这使得部分成员对茂物目标能否如期实现产生过信心危机，这可能是新议题对APEC发展进程影响比较大的一个方面。

（二）新议题对APEC运行机制的影响

新议题除了对APEC的发展产生影响外，还严重地影响着APEC的内部运行机制。APEC的发展采取了独特的“APEC方式”，这种方式不同于其他区域经济集团的合作方式，是在考虑各成员自身经济可承受能力的基础上，对贸易投资自由化进程和速度采取开放、灵活、资源和渐进的方针。“APEC方式”将经历严峻的考验，在1991年APEC第三届部长级会议上，达成了坚持多样化、互利性和开放性原则的共识，1993年西雅图第一次领导人非正式会议上，APEC成员体再次重申了该共识，此后上述原则一直得到各方的严格遵守。APEC新议题不断增多且较多地涉及安全议题，APEC忽视了本身的组织承受力和组织机能上的特点，目前，新议题已经冲击了APEC既有的运行机制，使得对APEC组织性质、运行机制、未来发展方向探讨产生了争论。

从组织性质看，APEC是调整亚太区域内经济关系的合作机制，从其成立之初就确定了她的基本特征是专业性，并在其成立的前10年坚持“不谈政治安全问题”的原则。然而，随着新议题的增多，APEC开始关注区域内的政治、安全问题并希望能够迅速地作出反应。我们认为，APEC新议题可以不断出现，但是还是需要设定一个门槛，并且应该处理好新议题与传统议题的关系，毕竟APEC目前还是一个经济合作性质的区域组织。如果不加节制地开展新议题合作，其基本特征可能就需要改变了。

综上，目前在“内忧外患”的形势下，许多国际组织不得不进行理性反思，APEC在新议题增多、改革呼声日益高涨以及茂物目标正准备评估的情况下，有必要进行一些反思。因为从本质上讲，APEC仍然是一个国际论坛组织，经历20年的发展之后，已经积累了丰富的经验，有其不同于其他区域合作组织的特点，形成了自身一套独特的运行方式和决策、执行及监督机制，其论坛作用不可低估。APEC是目前本区域内唯一的领导人交流平台，单边行到计划和多边行动计划正在各成员体稳步推进，APEC能够维系并不断扩大，对区内共同关注的议题进行充分讨论并达成某些共识，这就是该组织在亚太地区的最大贡献。

四、中国的对策选择

中国对于APEC新议题采取了积极合作的态度。但我们认为，亚太经合组织的合作应该以经济合作为主题，APEC新议题尤其是安全议题的引入不应冲淡区域经济合作的主题，并指出在新议题的引入上不应盲目，而是首先将落实以往承诺放在首位，坚持有所为有所不为，保持APEC作为经济合作组织的特色。

对于如何处理好经济合作和安全议题合作之间的关系，胡锦涛主席在2005年釜山APEC领导人非正式会议上做出了精辟论述，指出:“反恐是国际社会面临的一项长期斗争。我们支持亚太经合组织从维护亚太地区经济和贸易安全的实际需要出发，在反恐领域开展必要的工作。同时，我们认为，有关合作应该支持和补充、而不能干扰和冲淡经济合作的主题，还要充分照顾各方的关切，处理好相关敏感问题。”对于如何对待已有共识和拓展新的合作领域，胡锦涛主席指出：“我们首先应该落实以往的承诺，坚定不移地推进茂物目标的实现。同时，要适应世界和地区经济环境的变化，开展减灾、卫生、反腐败等领域的合作，并探索拓展贸易和投资合作的新渠道新领域。我们应该坚持突出重点、有所为有所不为的原则，保持亚太经合组织的特色和效率。”

2007年APEC第十五次领导人非正式会议上，针对气候变化议题，胡锦涛主席提议建立“亚太森林恢复与可持续管理网络”，搭建亚太地区各成员就森林恢复和管理开展经验交流、政策对话、人员培训等活动的平台，共同促进亚太地区森林恢复和增长，增加碳汇，减缓气候变化。2008年，针对亚太经合组织防灾救灾问题中国提出《亚太经合组织灾害应对与合作基本原则》，对推动APEC在该领域的合作具有积极的引导作用。总之,中国通过对APEC新议题的积极参与扩大了与APEC成员的合作领域，增进了与APEC成员在更广泛领域形成共识。同时，我国对于APEC应坚持其经济合作为主的立场对保持APEC经济合作的发展方向发挥了积极作用。▲

注释：

①截止2010年5月3日，APEC的21个经济体中，除发达经济体，还有自愿参加评估的发展中经济体，共计13个经济体成为评估对象。发达经济体包括：美国、日本、加拿大、澳大利亚以及新西兰，发展中经济体包括：韩国、智利、墨西哥、秘鲁、新加坡、马来西亚、中国香港、中国台湾。

②内忧主要是组织自身发展过程中遇到的一些问题，“外患”主要是指一些外部环境如金融危机等。

③④“胡锦涛在亚太经合组织第十三次领导人非正式会议上的讲话”，新华社，2005年11月19日。