城乡结合部建设用地规划管理分析

城乡结合部建设用地规划管理分析

沈凯强

沈凯强

罗平县规划局

摘要：城乡结合部是城市与乡镇连接的重要纽带，也是影响城市发展进程的重要因素，这一区域建设用地规模的扩大也体现了城市的扩张和城镇发展的需要，因此需要谨慎对待城乡结合部的建设用地规划管理。

关键词：城乡结合部；建设用地；规划管理

规划管理体系的不完善与规划决策存在的问题是导致城乡结合部建设用地规划管理问题突显的主要原因，同时规划决策的错误指引也会直接影响规划的执行，最终导致城乡结合部的建设用地规划与实际需求不符[1]。要改善规划管理与建设需求不协调的现状，需要采取多种措施，全面提高城乡结合部建设用地的规划管理水平。

一、城乡结合部建设用地规划管理概述

（一）城乡结合部建设用地规划管理

我国现阶段的城乡结合部建设用地规划体系是在城乡土地利用总体规划的基础上发展起来的。根据《土地管理法》的规定，建设用地的复垦、开发等项目的立项和审批，都要经过专门管理机构的论证和评论[2]。我国的土地利用总体规划按照规划范围可以分为五个层次，城乡结合部的建设用地规划则属于乡（镇）级的规划，乡（镇）级的土地利用规划具有较强的实施性，其主要任务是按照上级的指示明确土地的使用范围和途径，合理划分土地，使乡镇改造与城市发展结合起来，发挥土地规划在区域经济发展中的基础作用。

（二）城乡结合部建设用地的规划原则

城乡结合部由于受到城市用地规模扩大的影响，无法实现耕地总量的动态平衡，因此农业用地会相应的减少，为了对耕地总量实现控制，需要按照总体规划原则进行控制引导，合理布局，不断优化土地结构，在不影响农业生产的前提下，实现农业用地向城市建设用地的转换。根据城乡结合部土地规划利用的目的，可以将其规划原则总结为以下三项：城市发展原则、综合效益原则、因地制宜原则。

城市发展原则要求城乡结合部的土地利用规划应当有利于城市总体建设目标的实现，使土地建设规划与城市发展结合起来，最大限度的发挥城市建设功能。城乡结合部的土地利用规划涉及城镇发展的多个方面，因此必须从整体的角度出发，注重综合效益，充分发挥乡镇地区优势，实现社会、经济、生态效益的统一。由于城乡结合部距离城区较远，因此，各地区的自然条件和土地利用规模都不同，因此需要根据本地区土地的发展目标和建设基础进行合理的规划，因地制宜，确定最佳的规划方案和建设重点[3]。

二、城乡结合部建设用地规划决策现状

建设用地决策者由于对自然环境条件和农业用地供需关系认识不足，导致城乡结合部的土地利用规划只是将经济发展目标作为唯一的决策依据，甚至牺牲大规模的耕地来满足经济建设的需要。土地利用规划决策是保障土地利用目标实现的重要基础，但是在当前阶段城乡结合部的土地规划管理中，土地利用规划决策却往往起不到基本的保障作用。城市地区之间的经济水平不同，政府发展目标也就不同，例如沿海城市等经济发达的地区，由于基础设施建设良好，一般不会将控制用地规模作为规划重点，但是某些经济欠发达的内陆城市，就会忽略农业用地的发展规模，甚至将大规模的耕地发展为工业、城镇建设用地，政府认识上的偏差导致了国家总体规划政策的执行，使耕地总体规模得不到有效的保护[4]。

三、完善城乡结合部建设用地规划管理的措施

（一）改善规划政策制定环境

完善土地利用规划管理的核心就是创造一个公平、公正、公开的市场发展环境，缩小政府对地区经济发展的制约作用，明确地区之间的发展差距，优化政府的土地管理方式。对于城乡结合部的土地管理矛盾而言，规范土地管理制度、改革现有的征地制度和集体土地出让制度则是完善建设用地规划的重中之重。我国当前在土地征用方面还没有建立起一个完善透明的征用程序，暗箱操作导致土地征用存在诸多弊端，因此完善土地征用制度的前提是首先要建立土地征用程序，逐步完善土地征用决策听证程序、征地补偿标准听证程序、司法救济程序，并建立一个专门的土地征用机构，实现规划决策制定在法律程序上的公开和透明。

（二）加强相关法律建设

法律是保障土地利用规划合理进行的前提，因此需要加快土地利用规划的立法，不断充实相关程序法的原则和内容，形成一套完善的法律体系。土地利用规划相关法律制度的制定和完善不能一蹴而就，需要经过反复的论证和研究，并在土地利用规划矛盾突出的地区展开试点研究，将经验总结上升为法律规范，确保法律制度的可操作性和实用性。土地利用规划程序法是规范决策依据的具体法律制度，程序法的内容除了对《土地管理法》等实体规范进行继承之外，还对土地利用规划的具体环节作出了详细的规定，因此，相关程序法的作用可见一斑。为了使规划决策有据可循，需要对规划机构资质认定制度、规划责任负责制等内容进行详细的规定，除此之外，还要对土地利用规划的各个环节制定切实可依的评价指标，将市场作为规划方案的导向，赋予人民群众以知情权，将规划程序的合法化作为评判其法律效力的主要依据。

（三）完善公众参与机制

在城乡结合部土地利用规划方案编制过程中，需要有关部门协调好社会、政府、个人之间的关系，形成最优的土地配置方案[5]。为了充分保证社会公众能够参与到土地利用规划中，需要合理界定参与主体、明确参与阶段、内容与方式，设置参与管理机构。公众参与要兼顾多个层面，因此参与主体可以是个人、团体或者组织。可参与的阶段应当包括准备阶段、方案制定阶段、协调论证阶段、方案审批阶段、规划实施阶段，具体的参与方式可以根据各规划阶段的性质和内容进行具体的规定。公众参与度的提高需要有相应的管理机构作为保障，或由土地行政管理部门主导公众参与事物，建立专门的公众咨询中心和规划文员会，切实保障社会公众参与规划的合法权利。

结语：

城市向周边地区的扩张使城乡结合部的建设用地规划问题日益凸显，一些耕地占用和违法建设现象比较突出，因此为了合理规划土地，提高土地利用规划决策的科学性，需要改善决策制定环境，逐渐完善相关的法律法规，完善公众参与机制，提高土地利用规划的水平，促进城乡建设的共同发展。

参考文献：

[1]刘向南，许丹艳.城乡统筹发展背景下的集体建设用地规划管理研究[J].城市发展研究，2010，09：85-89+95.

[2]许丹艳.城乡统筹与集体建设用地规划管理研究[J].江苏城市规划，2010，10：11-15.

[3]何强.城乡结合部建设用地规划管理过程中的保障机制研究[J].经营管理者，2014，12：281.

[4]刘立铸.城市建设用地规划管理分析[J].福建建筑，2014，09：54-55+92.

[5]杨章贤，李诚固.城乡结合部非建设用地利用规划与管制——以长春市西新镇为例[J].东北师大学报（自然科学版），2011，01：149-154.