规划基础教育用地与学校建设适配途径探究

规划基础教育用地与学校建设适配途径探究

俞曈

北京建筑大学北京市100026

摘要：城市规划代表着一个城市的顶层设计，其范围自然包括了基础教育用地的布局、选址，决定了建设用地控规指标设置和建设条件，关系着校舍新建、改扩建项目的可行和方案优化的程度，还影响着项目的实施进程。笔者以工作实践中负责的多个朝阳区中小学建设项目为例，归纳总结了城市规划中关于基础教育用地的布局、选址和控规设置与中小学建设项目的功能需求和使用特点不相匹配的一些因素，并提出了相应的改进方法，以期优化校园规划布局和提升使用的便利性，并希望引起城市规划部门的关注，可为进一步探寻城市规划中对基础教育用地与学校建设项目特点适配途径提供参考。

关键词：城市规划；基础教育；中小学用地；学校建设；适配途径

引言

城市作为人类社会生活的载体，承载着人类不同的生存及生活需要1。城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，分为多个层次并分期进行。其中最为重要的四个层次为：首先，通过城市总体规划对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设和综合部署和实施措施；再通过分区规划对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排，并以城市总体规划或分区规划为依据，通过城市详细规划对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排；最终落实到控制性详细规划中，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。2。在上述的各层次规划中，城市总体规划代表着一个城市的顶层设计，决定了这座城市的功能布局,其中自然包含各层次的教育用地的布局，而控制性详细规划则对区级中小学建设项目更具有实际指导意义。

本文以作者在工作期间负责了三十余项的北京市朝阳区中小学校新建、改扩建项目，通过实践和总结，分析了提升城市规划与基础教育用地的匹配度的一些途径，以期规划部门的关注。

中小学建设工程一般属于使用财政资金的政府固定资产投资项目，城市规划中对基础教育用地的情况，很大程度影响了甚至决定了项目的建设条件。在规划部门进行城市顶层设计和教育用地规划布局时，已经考虑到学校的周边环境和地块的自然条件等因素，然而随着课程改革的不断深入、办学理念的不断更新、家庭生育政策的调整，行业主管部门、学校和社会都对基础教育建筑提出了更高的要求，而现行的城市规划标准或政策与学校建设项目特点和需求的适配度有一定不足，容易对中小学校的建设造成一些局限性，尚有提升和改进的空间。如果对这些局限性加以改进，提高城市规划与基础教育用地的适配度，则对中小学校建设和教育事业的长远发展具有积极的现实意义。

一、保证良好的供地条件

土地是基本建设项目的空间载体和基本生产要素，是中小学校的建设中的根本保障。良好的基础教育用地供地条件是顺利实施中小学校建设、集约利用土地和高效使用财政资金的前提。

基础教育用地作为承载中小学教育教学活动的载体，其规划划定的用地资源布局与学校特点的适配度，直接关乎学校设计方案中校园布局的合理性和使用需求的实现程度，以及建成后学校运营的便利性。由于土地资源的计划供给特征，基础教育用地的供地条件有时未得到充分重视，给中小学建设带了制约。

如朝阳区东坝地区某学校建设项目，该建设用地为土地一级开发范围内配套基础教育用地。建设单位在踏勘场地时发现，用地中央有一条雨污合流的明渠穿越（见图1-1）。在学校建设项目启动前，需先行对该水渠进行改造，由明渠改为暗渠，无疑增加了建设成本。同时，该渠因承担着排污和泄洪等功能，且无法改道和取消，穿越学校用地对学校设计方案产生极大影响，也为校方后期运营和管理增加了难度。

另如朝阳区望京地区某学校建设项目，建设用地周边有地铁轨道从地下穿越，建设范围位于轨道交通安全保护区内，根据《北京市轨道交通运营安全条例》、《城市轨道交通运营管理办法》、《北京市轨道交通安全保护区施工作业安全监管暂行办法》的规定，学校中全部拟建房屋的位置需避让地铁线路，并规定了相应的建筑控制线和安全防护区。按此规定，规划所确定的教育用地导致校园规划受到了极大的制约，教学楼等用房只能设置在用地东侧（见图1-2），难以实现最优的教学用房朝向。同时，在项目施工建设前，施工单位需要编制地铁隧道安全防护方案，并组织专家论证，施工过程中还需开展监测，这一系列工作无疑增加了建设成本，是财政投入大幅增长3-4。

图1-1东坝某校建设用地内有明渠穿越

图1-2望京某校建设用地内有地铁随道穿越

再如朝阳区东坝北西区某学校建设项目，用地周边有河流经过。根据相关设计规范，距河道红线70米内不得设置建筑物，这使得原本紧张的建设用地变得更加局促，设计方案只能在特定的位置和有限的空间内进行校舍布局，减少了实际可用的建设用地面积，难以满足全部教学活动需求。

为了改变中小学校建设用地条件的先天不足，必须进行土地供给侧的优化和改革，由城市规划部门优先选择自然条件较好、可利用程度高的土地作为基础教育用地予以供应，以降低土地改造成本，为学校建设和发展预留足够空间。

二、优化用地选址位置

目前，朝阳区既有的中小学校大多位于已建成的小区内，其位置满足了适龄儿童就近入学的需要。然而同样受制于选址大多临近居民楼，中小学日常教育教学活动中，体育课、课间操和其他学生室外活动和广播产生的噪音会对居民日常生活产生一定影响，而实施校舍的改扩建工程时，施工设备和运输车辆会产生噪音，作业过程中还会产生扬尘污染。因此在进行中小学改扩建项目行政审批阶段，由规划和环保部门牵头开展公众参与时，周边居民等利害关系人并不支持学校建设。特别时在近年法制社会进程不断加快、民众维权意识不断提高的大背景下，公众参与过程中民众出于维护和争取自身利益的考虑，甚至容易出现集体上访或群体阻工的现象，不但影响工程建设，而且不利于社会稳定。

规划部门在进行基础教育用地的布局和选址时，在符合有关规划标准的基础上，可统筹考虑学校辐射半径及周边环境，在满足适龄儿童就近上学的前提下，考虑将教育用地设置于靠近社区周边的商业用地或养老设施，前者可利用较为便利的交通条件，便于接送学生，后者可利用位置相近的地理条件加强儿童学生与老人的互动，为老人的生活增添活力，也便于学校对儿童开展敬老爱老教育。

三、适当放宽控规指标

对中小学建设项目而言，控制性详细规划决定了建设用地的规划条件，主要涉及用地容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率和各类退让距离等具体指标。

目前朝阳区中小学建设项目主要使用的是北京市2006版控制性详细规划，在该版规划中，对教育用地的控规指标的设置较为保守。因此很多改扩建项目在规划审批前都需要申请调整控规中的容积率和绿地率，以提高土地的使用效率，突破学校现有建设条件的局限性，现提出两个具体途径，以提升基础教育用地控规指标设置与既有学校改扩建项目的适配度，最终达到通过改扩建工程增加学位、改善办学条件的目的。

一是提高容积率（FloorAreaRatio）。容积率一般情况下指某一基地范围内，地面以上各类建筑的建筑面积总和与基地面积的比值。在2006版北京市控制性详细规划中，对基础教育用地的容积率一般设置为0.6-0.8，各中小学用地现状大多已接近甚至超过控规设置的范围。然而在进行控规编制时，未预测到生育政策调整造成入学适龄儿童增加，造成中心城外的大型居住区周边教育用房不足。为应对学位紧张，教育行业主管部门在计划实施中小学校改扩建工程时，面临着居住区内配套学校用地紧张、地面可建设空间小等实际问题，受限于较低的容积率，扩建条件十分有限。

为了在有限的土地上集约利用空间实施建设项目，向社会提供充足学位并满足学校用房需求，规划部门在编制城市规划时，可适当调高容积率至1.0-1.2，给学校未来建设和发展余留空间。

二是降低绿地率。现行控规指标中教育用地绿地率设置较为单一，一般设置为30%，对于北京这种超大规模的城市而言，不同区域的用地紧张程度相差很大，单一绿地率指标难以适配各区域不同的用地条件。根据园林部门对绿地面积的核算要求，占据教育用地很大范围的运动场地内的绿化不能计入绿地面积，再除去建筑占地面积和内部硬化道路面积，可用于绿化的面积相当有限，30%绿地率难以实现。在笔者的工作实际中，为了解决仅凭地面绿化难以满足绿地率要求的问题，往往要求设计单位利用屋顶绿化、垂直绿化等方式增加绿化面积，但这无疑增加了建设成本和后期养护成本。加之北京地区的气候特点，屋顶绿化和垂直绿化的植物寿命很难得以保证，造成财政资金的浪费。

建议规划在设置绿地率指标时，根据所处区位土地供应条件的不同，设置相应的绿地率指标，如在城市核心区或用地紧张地区可适当降低为20%。此外，园林绿化部门可调整绿地率计算规则，将学校运动场地内的绿化计入绿地面积，使控规指标较易实现。通过以上途径，可使中小学建设项目在满足控规绿地率要求的同时，取得更好的实际效果，节约建设成本，高效利用财政资金。

四、用地形状应便于校园布局

一块充分考虑中小学校教育建筑和运动场地布局、形状规则的基础教育用地是开展校园规划和设计、满足办学需求的先决条件，然而受城市或区域整体规划方案的影响，一些位于区域边角、形状不规则的位置有时被规划为教育用地。

如朝阳区孙河某学校建设项目，建设用地呈南北向长、东西向窄的不规则多边形（见图3-1），对校园规划设计产生极大制约。首先是操场布局可选位置有限，为了满足《北京市中小学校办学条件标准》（2018年5月试行版）4.3.3条中“场地形状应符合安全及健康的相关规定。田径场长轴应南北向。南偏东不得大于20度；南偏西不得大于10度”的规定，操场只可设置于用地东侧南端。其次，教学用房只得布置于用地西侧和北端。为解决场地东西向宽度十分有限、造成教学楼每层教室数量较少的问题，设计方案通过采取增加教学用房单体数量并纵向排布的方式。相应地，这种受限的布局使校园内交通组织产生困难，一方面增加了各建筑间公共交通空间面积，挤占了可用于教学用房的空间，另一方面，受狭长的场地形状所限，园区内纵向交通距离过长，师生使用极为不便，尤其是年龄较小的学生在课间休息时间内到达距离较远的专业教室有一定难度。

为提高我市中小学办学条件的现代化水平，使建设用地更加适配教育教学及管理模式等改革需求，建议规划部门更加注重教育用地规划的科学性和合理性，使地块形状更加符合相关设计规范和办学标准，有利于建设最大化符合中小学办学条件标准和设计要求的学校建筑。

图3-1孙河某校教育用地呈不规则状

党的十九大以来，国家和社会不断关注基础教育事业的发展，作为一种普惠性的社会公益项目，不仅政府持续加大财政投入，教育主管部门、城市规划及其他相关部门也都在不断探索大力支持和发展教育事业、创新优化中小学建设的途径，谋求朝阳区基础教育的硬件条件和开展教学活动的保障水平有更大的飞跃，更好地服务于人民日益增长的美好生活需要，使财政资金更加高效地发挥效益，让百姓都能享受到政府基础教育投资的红利，收获切实的获得感。

笔者作为朝阳区中小学校建设项目的管理者，十余年来参与了本区三十余项中小学新建、改扩建工程，在工作实践中通过各项目的特点，发现了城市规划在中小学教育用地的规划方面有所欠缺，一定程度上影响了校园功能布局和使用的便利性。虽然城市规划不属于笔者及所在单位的工作和研究范畴，但也切身体会到要实现优化中小学校的新建、改扩建项目的目的，必须坚持规划引领，加强顶层设计。因此出于职业责任和社会责任，归纳出上述一些不足，并提出了相应的改进途径，希望引起城市规划部门的关注，并能在今后的城市规划中对中小学教育用地的设置和相关政策制定中起到参考作用。由于作者的水平有限，且不是专业的城市规划工作者，本文一些观点和建议难免有不妥之处，也望得到专业人员指正。

参考文献

1付建.城市规划中的公众参与权研究.吉林大学博士论文.2013

2《城市规划基本术语标准》（GB／T50280‐98）第3.0.2条。

3《城市轨道交通运营管理办法》（建设部140号令）

4《北京市轨道交通安全保护区施工作业安全监管暂行办法》（京轨道办发[2015]2号）