浅析民主巩固时期韩国总统政治危机的原因

浅析民主巩固时期韩国总统政治危机的原因

梁书慧

中央民族大学管理学院北京100000

摘要：上个世纪70年代末开始，韩国已经开始民主转型，经历了三个阶段，直到1997年韩国总统的权力实现在朝野之间和平的交接进入了民主巩固时期。在民主巩固时期，卢武铉和朴槿惠总统均以高支持率当选，执政后期是什么原因导致韩国总统陷入被弹劾的局面，本文从总统权力、宪政体制、民众政治参与度和政党制度化几个方面分析原因。

关键词：民主巩固；韩国总统权力；韩国宪政体制；政党建设；政治参与

一、民主转型与民主巩固一般理论

民主转型是非民主制度向民主制度转型的过程，是独裁统治向更自由和更民主治理的联动。塞缪尔•亨廷顿将这个趋势广泛地称为第三波民主。在第三波民主化浪潮中，民主转型是指威权政治向民主政治转型。林茨和斯蒂潘认为，威权向民主政治转型的过程可分为“民主转型期”与“民主巩固期”。

民主巩固就是巩固的民主，亨廷顿提出了一个判断民主巩固的标准：“两轮选举测试模式”，即“在转型阶段的首次选举中掌权的政党或团体在接下来的选举中失利，并把权力移交给获胜的竞争者，然后在下一轮选举中，后者又将权力和平地移交给此轮选举中的获胜者”林茨认为民主转型完成的标志是：只有通过选举的政治程序才能产生政府成为广泛共识，政府权力的获得则是自由和普遍选举的直接结果，并且这一政府事实上拥有指定新的政策的权力，而行政权、立法权和司法权来源于新的民主程序，不必与其他法律主体分享权力。这也就是说权力通过法律规定的程序进行交接，强调政治精英在民主化过程中的行为。从民主巩固的一般定义来看，1987年6月29日，韩国执政的民主正义党代表委员兼总统候选人卢泰愚，向国民发表了八点民主化宣言即“六二九特别宣言”同意反对派提出的直接选举总统的要求，紧急宣布了一系列民主改革的措施，宣言被视为韩国由威权统治向民主政治和平过渡的转折点。卢泰愚作为从权威主义到民主政治过渡政权的总统，基本完成了民主转型阶段，金泳三上台后韩国进入了民主巩固阶段。

二、韩国民主巩固时期总统的政治危机

2.1韩国民主巩固的三个阶段

从民主转型和民主巩固的定义上看，卢泰愚上台后进行了一系列政治改革，韩国基本完成了民主转型。笔者将韩国的民主巩固分为了三个阶段。第一阶段卢泰愚军人政权，卢泰愚执政时期仍有军人专政的影子，如1987年12月19日成立的内阁实际上是旧内阁的改组，以李宰贤为总理的这一届内阁中8人是上届的内阁长官，其中5人出身是军人。在这届内阁中，军人和文人所占比例分别为81.5%和18.5%，而第五共和国相应的数据为79.0%和20.8%。同样的，在第六共和国的议员中军人和文人所占比例分别为95.0%和5.0%，而第五共和国相应的数据为91.3%和8.7。由此可以看出卢泰愚时期，韩国政权并没有完全摆脱军人专政的束缚。第二个阶段金泳三和金大中执政时期，金泳三是韩国的“承前启后者”韩国政局从军人执政过渡到稳定的“文民”政府，1997年金大中当选总统实现了韩国历史上第一次朝野和平交接政权，韩国进入民主宪政道路。以上两个阶段是民主巩固的准备阶段。第三阶段新执政领袖时期。民主巩固深入阶段，民主理念得到民众认同，民主制度化水平加深，总统不再是民主运动的领袖，而是基于民主程序竞选，民主宪政规则得到了各方的遵守。本文讨论的是第三阶段。

2.2韩国总统政治危机案例

2.2.1卢武铉弹劾案

2002年底曝出总统竞选期间卢武铉阵营收取非法政治资金的丑闻，2003年11月10日，韩国国会就任命特别检察官调查此事的法案进行表决，获得通过。25日，卢武铉否决了该法案，反对党大国家党149名全体国会议员辞职表示抗议，韩国国会面临瘫痪。同年12月4日，国会再次通过特检法案。14日，卢武铉表示，如果他的选举阵营在总统选举中使用的非法资金规模超过反对党大国家党的十分之一，他将辞职并退出政坛。2004年3月8日韩国检察机关公布了对非法集资的调查结果，结果显示卢武铉阵营收取的政治资金超过了大国家党10%，这一数据超过了卢武铉此前所承诺的辞职底线，成为在野党推动国会弹劾他的重要根据。韩国两大在野党新千年党和大国家党以违反选举法、总统亲信收取政治资金和总统对经济不振承担责任等三项指控，于9日向国会提交弹劾总统动议案，12日，韩国国会以193：2的绝对多数赞成票通过了弹劾动议案，卢武铉被中止总统权力。同年5月宪法法院驳回了在野党的弹劾案，称卢武铉违反了法律，但是还不足以使他解职。虽然弹劾案没有成立，但是在此期间韩国社会动荡，韩国KBS电视台在总统被弹劾后，立即进行了1400多人的民意调查，68.5%民众反对罢免总统，赞成弹劾总统的只占27.3%。这次危机持续了63天，卢武铉以无党派身份执政直到任期结束。

2.2.2朴槿惠弹劾案

2016年10月中旬，朴槿惠闺蜜崔顺实情人告发，崔顺实审阅总统的演讲稿，崔顺实以一介平民身份涉嫌干政，接触国家机密，甚至利用与总统的私人关系敛财，引爆舆论与国民情绪，在韩国社会引发了巨大的执政危机，危机爆发后，10月25日，朴槿惠向国民道歉，承认崔顺实擅自审阅总统演讲稿。11月17日，韩国国会表决设立独立检查组调查朴槿惠亲信门法案。12月2日，深陷“闺蜜门”的韩国总统朴槿惠2日着手改组内阁。12月2日，171名在野党籍及无党籍议员向国会提交朴槿惠弹劾草案，对总统在“违反宪法规定”和“违反法律规定”两方面提出弹劾理由。弹劾案在“违反宪法规定”部分提及，朴槿惠在崔顺实“亲信干政”事件及“岁月”号沉船事件应对中存在违宪行为。在“违反法律规定”部分，弹劾案将三星、乐天、SK等企业集团为两大涉腐基金会捐款视为贿赂行为，认为朴槿惠有受贿之嫌。12月9日下午，韩国国会对总统朴槿惠弹劾案进行了表决，最终以234:56的绝对多数票获得通过。弹劾案通过后朴槿惠立即停止行使总统权力。上任伊始，朴槿惠的支持率高达80%，12月9日，韩国民调机构盖洛普12月6日—8日针对1012名成年人就朴槿惠施政情况进行调查，结果显示，民众对朴槿惠的支持率仅为5%，2017年3月10日上午韩国宪法法院就朴槿惠总统弹劾案做出判决，宣告弹劾成立，朴槿惠被罢免，由此，朴槿惠成为韩国历史上第一位遭弹劾下台的总统。

三、民主巩固时期韩国总统政治危机的原因

从卢武铉总统弹劾案到朴槿惠总统弹劾案中我们可以看出，韩国在民主化进程中表现出来的一系列问题是值得我们研究的，可以为后发展中国家民主转型提供借鉴，笔者从总统权力、宪政结构、民众政治参与度和政党制度化等几个方面分析韩国总统政治危机的原因。

3.1总统权力大，缺乏制约

韩国总统是国家元首、行政首脑、军事统帅。由国民直接选举产生任期为5年，不得连任。

总统人事任命权力大。宪法第86条规定：国务总理经国会同意由总统任命。总理是辅助总统，行政方面经总统命令统辖行政各部。宪法第78条规定：韩国总统还拥有根据宪法和法律任命包括国务委员在内的公务员的权力。宪法87条规定：总统根据总理的提名任命国务委员。但是总理由总统任命，所以总理的提名没有实质性的效力。实际上总统拥有组成和解散内阁的权力。总统通过由15-30人组成并由其主持的国务会议行使行政职能，总统单独负责决定政府的各项重要政策。国务会议成员由总统根据国务总理的推荐任命，国务会议的集体和个人成员仅对总统负责。卢武铉弹劾案和朴槿惠“亲信干政”事件暴露了韩国总统权力过大，“心腹政治”盛行，往往是总统的“心腹”利用与总统亲密的关系为自己牟利，导致权力腐败。如果回顾韩国历任总统的结局，历届总统都逃脱不了“亲信干政”或“亲信腐败”。金泳三总统侄子金贤哲收取非法资金，卸任后因“舞弊案”被逐出境。金大中次子金宏业洗钱、收受贿赂，幼子金弘杰收受贿赂，期满卸任。以“廉洁自持”的卢武铉兄长卢建平收取贿赂、卷入政权出售丑闻，最终卢武铉羞怒跳崖自杀。李明博之兄李相德收取银行贿赂，也身败名裂。2016年持续发酵的朴槿惠“闺蜜干政”事件。

国务总理对总统难以形成有效的牵制，韩国总理的地位和作用与法国的地位和作用大不相同，法国总理是由总统任命的国会多数党党首，代表政府向国会负责。但是韩国国会并没有被赋予对内阁不信任的权力，总理只对总统负责，总理按照总统的意志来处理国政和代替总统出席一些活动。总统有权但是不担责，总理无权却要担责。每当国家发生重大事故或者一旦政策不对路，往往由总理代替总统承担国家政治失败的政治责任。短短5年中，卢武铉时期换了4位总理，李明博时期换了3位总理。朴槿惠时期换了6任总理，因此韩国总理经常被冠以“礼仪总理”、“影子总理”、“代读总理”等称号。根本起不到牵制总统权力的作用。

国会对总统的制约。在立法权方面，宪法规定立法权属于国会，总统有权要求国会再议，法案的通过权在国会。总统可以有限制的发布总统令，事后要向国会报告并取得认可，总统令与法律具有相同的效力。总统是主要政策和法律的制订者，可以向国会提出立法方案，亲自或以书面形式向立法人员说明自己的观点。国会有权因违宪弹劾总统。弹劾在任总统并非易事，门槛较高，而且除非总统违宪或者违法国会才能制约总统。根据韩国法律，弹劾总统需要得到国会300名议员中三分之二以上同意才能通过。还须通过韩国宪法法院裁定才有效。卢武铉总统弹劾案就是被宪法裁判所否决而告终。弹劾门槛高，程序复杂，但是总统一旦被弹劾，即便宪法裁判所驳回否决案，总统权威尽失。总统在执政后期政策小心翼翼而无大作为。

笔者认为，韩国总统权力大，总统成为众矢之的。选举时，民众热情高涨，民众对总统期待很高，候选人为了当选向国民许下承诺，上台后一旦危机出现，民众情绪矛头直指总统。这是导致韩国总统政治危机的原因之一。

3.2民众参政热情高涨，“街头政治”混乱

民主转型过程中，韩国的民主政治文化和政治意识起到了很强的推动力。韩国政治文化是以儒家文化为根基的国家，倡导集体主义、集体至上等价值观。由于不断的受到外来侵略和压迫，韩国传统的政治文化受到外来文化的灌输和冲击，已经发生了很大的变化，特别是近代在反抗日本侵略者的殖民统治文化过程中产生了一种强烈的反抗意识，受到二战后美国向韩国灌输自由平等的思想等，因此在韩国社会里面政治参与中体现出了明显的民族集体荣誉感和反抗精神，最突出的表现就是“街头政治”。由于民主化改革以后，民主社团非常发达，这些社团对政治的参与度热情很高，上街示威游行，街头政治非常发达，这也使韩国社会更加混乱，人们在考虑问题的时候也更加情绪化，造成目前韩国民众表达利益的乱局。根据2006年《韩国民间团体总览》中的统计数字，韩国共有各类非政府组织五千多个，“韩国市民运动更重视权力，像是政府的监督员，在很多情况下，社会事件往往成为市民发泄情绪的借口”韩国非政府组织习惯于扮演与国会和政府唱对台戏的角色。以此来表达民主权利和吸引社会的关注，甚至用连续数月的示威，要求政府改变某项合法的既定政策。大部分以静坐或“烛光集会”等方式表达自己的意愿。有时这种请愿方式为了让政府屈从于他们一部分人的要求而连续好几个月不停止，而且和平请愿不达目的就容易爆发暴力冲突。如2000年韩国“牛肉风波”。今年因“亲信干政”事件韩国民众举行了数次“烛光集会”。

3.3政党制度化程度比较低

韩国民主化进程中，政党建设也取得了突出的成就。但是在政治生活中，政党组织建设仍然存在一些问题，韩国政党历来多变，特别是在总统和国会选举中，政党内成员脱党建立新的党或者加入其他党。政党内以特定人物为中心形成的各党派的分裂与对立。韩国政党年龄上比较短，政治人物和团体常常根据自身利益决定自身的党派归属。这样的政党不是共同信念的集合，而是“家臣政治”的体现。卢武铉2002年底以新千年民主党国会议员竞选总统成功，于2003年9月29日宣布退出新千年民主党，这意味着新千年民主党不再是执政党，并于2004年3月加入开放国民党，开放国民党成为了执政党。2007年2月6日，韩国执政党开放国民党的23名国会议员集体退党，团结中间派改革政党成立“国家通和新党”使执政的开放国民党在国会中的议席下降到110个，落后与在野党大国家党的127个议席，沦为国会的第二大党，造成了“朝小野大”的局面，总统卢武铉在施政和立法上将遭遇更大的阻力。2007年2月28日，卢武铉总统退出执政的开放国民党，开放国民党不再是执政党。当执政党在国会议席中占多数的时候，执政党所属的议员们体现出“总统个人化的倾向”2016年9月2日，第20届韩国定期国会会议上，因执政党新国家党议员因不满议长的反“萨德”言论集体退场来支持以总统为首的政府。闺蜜干政事件发生后，朴槿惠所在政党新国家党分裂成“亲朴派”和“非朴派”2016年12月27日，韩国执政党新国家党29名“反朴派”议员宣布退出新国家党，组建新党，暂时命名为“改革保守新党”。新国家党本来在国会有128席，虽未过半数，但还是第一大党。现在不足100席，拥有121席的第一大在野党共同民主党已经是国会第一大党。韩国国会进入共同民主党、新国家党、国民之党和改革保守新党构成的“四党格局”。韩国1987年民主化以来还是第一次出现这种格局。这种格局之下，要想推进或者延缓一项政策，任何一个政党都难以单独为之。国会在短期内可能出现更加低效的情况。笔者认为韩国政党制度化程度比较低，一方面“政党个人化”在政治稳定时期。党首因个人魅力吸引众多支持者，进而控制执政党，导致韩国总统非法定权力变大。但是另一方面“政党个人化”在政治危机发生时显示出政党的团结性低。2015年12月13日，韩国在野党新政治民主联合的党首安哲秀宣布退党，为力争在国会选举中获得更多席位，于2016年2月2日成立国民之党，国民之党在2016年国会选举中获得38席位，成为了第二大在野党，韩国政党多变的特点导致了在议会中难以形成稳定的多数，这使得议会的权力弱化。

韩国的民主转型比较成功的国家，但是在民主巩固时期如何进行民主建设，仍然是要探索，韩国民主转型中出现的问题是值得后发展中国思考的。

参考文献

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作者简介

梁书慧(1992.12--)女，山西省长治市市人，学历：硕士研究生,专业：中外政治制度。