浅谈现行消防行政执法体制问题

浅谈现行消防行政执法体制问题

孙丰刚

奎屯市消防救援大队 新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州 833200

摘 要：随着我国经济的快速发展，虽然消防工作在不断改进以适应社会发展的要求，但目前我国消防工作现状特别是消防执法体制还存在着许多问题。本文通过梳理我国消防执法体制，分析现存主要问题，并从消防管理组织法制化、管理职权法制化、执法程序法制化、对我国消防执法体制实现现代化、法制化、科学化提出了对策和建议。

关键词：消防；执法体制；法制化。

1 我国现行消防执法体制

《消防法》规定我国消防工作采取“预防为主、消防结合”的方针，并坚持国务院统一领导，地方各级人民政府负责本辖区内的消防工作，企事业单位及公民个人积极参与的原则。消防应急救援队是我国的消防主干力量，主要负责防火、灭火及社会应急救援工作。

随着消防改制，部分消防执法权限得到调整，目前《消防法》赋予消防救援机构的消防执法权^[1]主要包括：1、消防监督检查职权，是指消防应急救援机构依法对机关、团体及企事业单位遵守消防法律法规的行为进行监督检查，发现有违法行为时，可行使行政处罚、行政命令等职权，促使其改正；2、消防行政处罚权，是指消防救援机构依法对违法消防行政法律法规的单位和个人给予的处罚；3、消防行政强制职权，主要是指消防行政强制措施，消防救援机构在消防监督执法过程中，为制止消防违法行为、防止证据损毁、避免危害发生等情形，依法对消防单位的财物实施暂时性控制的行为。

2 消防执法体制存在的主要问题

2.1 执法监督机制不合理

《消防法》赋予了消防救援机构消防监管职权，但对消防执法监督及消防责任的规定较少，实践中所倡导的消防内外部监督机制尚未完全建立，没有合理的监督机制，执法过程中的违法现象就不可避免。

2.2 法定职责与执法能力不相适应

根据《消防法》规定，消防应急救援机构负责辖区内日常的防火、灭火任务，然而笔者认为，法律法规所赋予的职权与其所具有的人力、物力、财力不相适应。即鉴于目前一个普通消防救援大队的人财物，消防法律法规将城市消防应急救援、消防日常检查、宣传等职权赋予它，已是其不能承受之重^[2]。

3 消防行政执法存在的问题

3.1 执法程序执行不规范

虽然在法律法规和部门规章制度中有大量的关于消防执法程序的规定，但实践中篡改程序、缩减程序的问题严重，表现在以下几个方面：在调查取证方面，没有按照法律要求的形式提取证据；在执法听证方面，举不举行听证、以何种方式举行听证、何时何地举行听证、何人可以参加听证都由消防救援机构决定，严重违反了《行政处罚法》《行政许可法》及《行政强制法》中关于听证程序的规定^[3]；在具体行政行为作出方面，没有允许相对人陈诉和申辩，没有告知其拥有的权利的现象较多；在行政强制执行方面，针对相对人不履行行政决定的行为，消防救援机构本身尚不具备行政强制执行权，需申请人民法院强制执行，但消防救援机构鉴于时间长、程序复杂，往往不申请法院强制执行，致使许多行政决定无法落实。

3.2 执法权限使用不规范

消防法律法规赋予了消防救援机构大量的消防执法权限，但在具体执法过程中消防执法权限使用不规范的现象较为突出^[4]，比如：在执法过程中，存在超越执法权的现象，行政执法必须有法律法规或规章的授权，无授权情形下的执法都是越权执法，然而实践大量存在消防救援机构拿“红头文件”执法或上级机关的“批复文件”的授权执法，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，而“红头文件”和“批复文件”属于内部文件，对外不具有执法效力；在自由裁量权方面，存在滥用权限的现象，消防法律法规赋予了消防救援机构消防执法较大的自由裁量权，但缺乏有效的监督制约，导致实践中存在选择性执法、打击报复性执法、不合理行政处罚、超期行政强制等。

3.3 执法人员法治意识不强

首先，部分消防执法人员没有树立执法为民的法治理念，工作中没有贯彻落实为人民服务的思想，甚至还产生特权思想，将消防执法作为获取个人私利的工具^[5]；其次，消防执法随意性大，不按照法律法规规定的方式程序执法，口头执法代替文书执法的现象较为普遍；再次，执法水平有限，很多消防工作人员开展执法时凭借个人经验，不能正确理解和选择适用法律条文，执法简单粗暴，文书使用不规范等。

4 加强消防执法体制法制化的建议

4.1 建立统一的领导管理体系

理顺消防机构领导管理体制是我国消防体制改革的重要环节，而统一消防领导管理体系，是打破当前多头管理困境的根本出路^[6]。笔者认为全国消防事务应全部纳入消防应急救援系统，由消防救援机构统一管理。在业务上，中央与地方消防实行中央垂直领导，地方实行省以下垂直领导，在人事、经费、日常工作上由地方党委和政府横向管理。在保障上级消防机构对下级的业务指导、调配协调作用的基础上，充分发挥地方的自主性与积极性。这不仅是地方具体消防实践的需要，也是地方消防立法权的必然要求。同时县级以上消防救援机构应当加强对企业消防队、专职消防队、志愿消防队等管理与培训，努力扩大社会消防参与度，提供社会力量参与消防的能力，使其成为双重领导体制下的消防力量的重要补充。

4.2 加快消防执法职权法制化

4.2.1规范消防监督执法权限

消防救援机构的消防监督职责对于消除消防安全隐患、防范火灾具有重要的意义。但在具体监督消防执法过程中也存在着消防执法不公、执法不严、执法不文明、不廉洁、执法程序不当等问题。因此，规范消防监督执法权限，不仅是《消防法》的要求，也是消防法治建设的必然要求^[7]。笔者认为可以从以下几个面着手：（1）加大消防监督执法法律法规的制定，《消防法》对消防救援机构的执法监督规定的归于笼统，给许多的监督工作留下了空档，也给消防救援机构留下了巨大的自由裁量权，给消防监督执法过程中的腐败提供了温床；（2）规范消防监督执法程序，明确消防执法监督的时间、方式等，执法过程中充分加强与执法相对人的沟通联系，听取相对人的陈述与申辩，规范执法文书与送达制度，并告知相对人的救济途径等；（3）加强对消防工作人员的培训，不仅要培养其执法技能，也要加大对消防人员廉洁文明的思想建设，牢固树立执法为民的理念；（4）健全消防执法监督机制，完善追责和奖励制度、探索执法质量考评机制，鼓励社会、民众监督，积极受理和处理民众的举报信息，注重内部监管与外部监督并举。

4.2.2改进消防监督管理办法

目前，我国消防救援机构开展消防监管工作主要采取行政手段，如行政审批、行政确认、行政处罚、行政奖励等。这些行政性的消防监管手段是防范消防安全隐患、维护消防秩序的根本保障，但单一的行政监管方式过于拘束生硬，往往达不到理想的监管效果，且容易僵化消防监管思维^[8]。因此，有必要创新消防监管办法，笔者认为可以从以下两个方面着手：首先，加强对消防中介服务机构的引导、监管，发挥其对消防相对人的监理检查作用。随着社会科学的发展，消防工作越来越呈现出专业化、技术化、社会化、法制化及对象复杂化等特征，现有的消防监督力量和技术手段难于适应形势发展。因此，需要中介服务机构在人才、技术、资金、设备、管理等方面的优势。其次，创新消防监管方式，引进市场监管办法，例如消防救援机构可以加强与银行、资产评估机构等组织的联系，将监管相对人的消防安全评估纳入银行贷款或资产评估的考核体系，换言之，将消防单位的消防安全指数作为发放银行贷款或资产评估的重要参考。

4.3 加强消防执法程序法制化

4.3.1 双随机一公开

与传统的监督检查模式相比，目前，将“双随机、一公开”作为市场监管的基本手段和方式对防火工作的开展更加有利，可以进一步规范消防部门行政执法行为，深化行政体制改革，加快转变政府职能，采用“双随机、一公开”监督检查系统，原则上所有行政检查都应通过双随机抽查的方式进行，取代日常监管原有的巡查制和随意检查，形成常态化管理机制。在摸清“家底”的前提下，将“有生力量”投入到监管工作中去。由人的数量、质量和可以投入监管的有效时间来确定人力，然后根据人力来合理设置监管抽查的比例、频次和工作标准等是比较科学的。

4.3.2加强消防执法人员程序法治教育

“重实体、轻程序”的传统法治理念，严重阻碍了司法与执法的现代化^[9]。体现在消防执法领域，消防执法人员不按照法定程序执法，甚至出现滥用执法权的情形，例如法律法规明确规定在消防外出执法中最少需 2 名工作人员，并出示工作证件，但实际执法中为了方便往往是一人开展执法并不出示工作证件；火灾事故调查中，由于工作人员程序意识的缺乏，没有严格按照现场调查、鉴于鉴定、损失统计、事故认定、复核的一般程序，造成最后事故责任认定不实，错误打击了遵纪守法、也放纵了违法犯罪等。治理不按程序执法的关键是加强对消防执法人员的程序法治的教育与培训，例如定期或不定开展消防执法教育培训班，举行消防执法程序演练，开展各单位、各小组严格执法评比，开展基层消防执法程序监督与指导等。同时加强违反程序执法的处罚力度，建立执法程序瑕疵与执法效力挂钩机制，追究相关违法执法人员的法律责任。

4.3.3 加强消防执法程序违法监督

对消防工作人员违反消防执法程序的现象，消防机构内部应当建立相应的监管机制，例如规范消防执法法律的文书的制定的程序，在单位内部定期公布不文明执法、不按程序执法的现象等；多渠道、多形式的加强与消防相对人的联系，开通消防执法程序违法举报热线，建立执法违法投诉窗口，建立消法违法执法处理社会反馈机制，积极受理执法相对人的投诉建议^[10]。鼓励社会力量参与消防执法程序监督，加强与人民群众的联系。充分发挥现代网络传媒技术对消防程序违法的监督，正视现代媒体对违法现象的揭露与曝光；开展网上受理群众举报工作，并及时就处理的进程、结果向社会公布；严格追究相关责任人的责任。

参考文献：

[1] 罗豪才：《行政法学》[M]，中国政法大学出版社 1989 年版。

[2] 林金娥：《困境与选择：中国行政体制改革与行政组织法制建设》[J]，载《职业圈.

现代软科学》，2006 年第 03 期。

[3] 杨寅：《中国行政程序法——法理学与法文化的分析》[M]，中国政法大学出版社 2001

年版。

[4] 田永利：《我国消防监督管理制度改革初探》[J]，沈阳：东北大学，2005 年。

[5] 石拥军：《消防监督体制改革及思考》[N]，《武警学院报》，2005 年 02 期。

[6] 杨欣：《论行政权力的重构与行政组织法的完善》[J]，《辽宁警专学报》，2004 年

06 期。

[7] 汪克：《我国现有消防监管体制缺陷和思考》[D]，《中国科技纵横》，2010 年 24

期。

[8] 张修栋：《关于我国消防法律体系的思考》[N]，《武警学院报》，2005 年 02 期。

[9] 张云：《对构建适应我国社会和经济发展方向的消防体制新格局的思考》[J]，《管理学家》，2011 年 09 期。

[10] 牛刚：《公安消防队灭火救援行为所涉及的法律问题探讨》[N]，《武警学院学报》，2010 年 08 期。

作者简介：姓名：孙丰刚，出生日期：1986年1月24日，性别：男，民族：汉，籍贯：山东淄博，学历：硕士，单位：奎屯市消防救援大队，职称：中级技术职称，研究方向：消防救援。