完善耕地保护补偿激励机制的思考

完善耕地保护补偿激励机制的思考

徐飞

临沂市自然资源与规划局 山东省 276000

摘要：近年来，党中央、国务院多次提出完善耕地保护补偿激励机制，支持地方开展耕地保护补偿工作。各地也不断积极探索，因地制宜建立耕地保护补偿激励机制，形成了一批典型经验做法。目前全国约有1/4省份在全省推开耕地保护补偿激励工作，最具代表性的省份有江苏、浙江、山东和广东。但总体来看，全国多数地区耕地保护补偿机制工作仍处于探索之中。

关键词：完善；耕地保护补偿激励机制；措施

耕地保护补偿激励是运用经济手段促进耕地保护的有效措施。近年来，各地积极探索，加强耕地保护补偿激励制度建设，创新方式方法，形成了多种补偿模式，但也面临诸多实践问题。本文通过分析全国耕地保护补偿激励机制现状，提出了完善耕地保护补偿激励机制的措施。

1耕地保护补偿激励模式

1.1普惠性补偿

一般以辖区范围内耕地面积和永久基本农田面积为基数，按照亩均标准对村集体经济组织和农户进行经济补偿。如广东省自2012年起，省级财政预算设立基本农田保护经济补偿专项资金，每年对全省范围内的永久基本农田按照30元/亩的标准进行补偿，其中小珠三角地区每年15元/亩，同时要求各地级以上市、县（市、区）配套投入相应补助资金，其中单城市配套补助资金高达每年2000元/亩，部分有条件的地区将补偿范围扩大到一般耕地面积。浙江省省级财政按永久基本农田保护面积给予每年30元/亩补助资金，同时与耕地保护责任目标考核和违法用地情况相挂钩。各地除省级政府下发的补助资金外，统筹安排不低于省级补助标准确定市级补偿标准，其中杭州市耕地保护补偿标准为每年600元/亩。

1.2激励性奖励

根据耕地保护责任目标考核结果，对耕地保护工作突出的单位和个人进行奖励。如山东省省级财政每年拿出约2亿元用于耕地保护激励，每年评选出100个～200个乡（镇）作为激励对象，每个乡镇奖励100万元，乡镇再评选出一定比例的村集体经济组织，每个村奖励10万元。江苏省每年对耕地保护成效突出的2个设区市、10个县（市、区）通报表扬，50个乡镇给予奖励，每个乡（镇）人民政府奖励200万元，同时将不低于50%的奖励资金用于本辖区内耕地保护工作成效突出的村集体经济组织。

1.3新增建设用地计划指标奖励

根据耕地保护责任目标考核结果，对耕地保护成效突出的市、县（市、区）给予一定规模的建设用地指标奖励。如江西省每年对3个设区市和10个县（市、区）分别给予200亩和120亩的建设用地指标奖励。江苏省宿迁市对耕地保护成效突出的乡镇给予建设用地指标奖励，分为每年20亩、30亩和40亩3个标准。

1.4农田生态补偿

将具有生态价值功能的永久基本农田纳入生态补偿范围，按照一定标准对负责保护利用的村集体经济组织发放补贴资金。如北京市朝阳区对年度未发生违规使用永久基本农田的地区办事处（乡政府）给予1500元/亩的生态补贴，对基本农田保护监管工作到位的地区办事处（乡政府）给予500元/亩的保护管理费。上海市对所辖各区进行永久基本农田生态补偿财政转移支付，平均补偿标准约为220元/亩。

1.2粮食生产补偿

在耕地保护相关补偿基础上，重点突出种粮补贴，补贴资金一般直接发放给粮食种植者。如江西省每年对水稻种植的补贴约14.4亿元。四川省将耕地保护补偿政策与种植粮食作物相挂钩，重点补偿粮食生产功能区内的耕地，有效提高了耕地质量和粮食综合生产能力。

2完善耕地保护补偿激励机制的措施

2.1试点先行，以点带面，逐步探索建立和完善相关制度

为积极稳妥推进该项工作，多数省份采取试点先行、以点带面的方式，不断总结经验，逐步探索建立和完善耕地保护补偿激励机制。如浙江省自2009年选择一个乡镇进行试点探索，继而逐步扩大试点范围，历经7年时间，于2016年在全省层面全面实施并取得良好实施效果。

2.2政府主导，部门配合，保障稳定的资金来源

从工作组织上，应形成“政府主导，相关部门配合”的工作格局；从资金渠道上，要省级引导、市县配套，打造全面立体的资金池；从资金来源上，可从政府部门财政预算、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、部分耕地占用税和土地出让收入等列支，同时出台相关政策鼓励引导社会资金投入，保障稳定资金来源。

2.3因地制宜，多元奖补，丰富补偿激励内容和形式

各地应综合考虑地区经济财政状况、自然条件、地理条件等因素，因地制宜，探索形成符合本地区实际的耕地保护补偿激励机制。实现资金奖励、建设用地指标奖励、荣誉和其他资源（如教育资源、医疗资源）等多元奖补，给予耕地保护贡献者最想要的实惠和资源。同时应紧跟经济发展步伐，适时提高补偿标准。

2.4加强顶层设计，强化政策引领

国家层面应借鉴地方经验和做法，尽快出台耕地保护补偿激励机制的具体政策，明确资金来源、补偿对象、补偿标准、补偿范围和资金使用方向等，使各地在开展耕地保护补偿时有理可依、有据可循。同时耕地保护补偿激励要与耕地保护责任目标考核工作做好衔接，发挥政策联动效应，形成合力共同发挥耕地保护效力。

2.5建立稳定的资金投入保障机制，整合资金办大事

建议在国家层面设立中央耕地保护奖励专项资金，对在耕地保护责任目标考核排名靠前的省份给予资金奖励，给各地政府树立良好的政策导向，发挥引领和杠杆作用。同时建立稳定的资金筹措机制，站在国家立场建立耕地保护制度，加强与财政部、农业农村部、生态环境部等相关部门沟通，探索耕地保护奖励激励资金与耕地地力保护补贴和生态补偿等相融合，整合与耕地保护有关的各类资金，集中力量办大事，放大财政资金的使用效应。

2.6探索耕地保护差别化补偿激励机制

各地应因地制宜探索耕地保护差别化补偿激励机制。生态功能占主导的地区，应提高耕地保护的生态补偿激励力度，加大耕地生态保护；粮食主产区应加大对粮食生产的补偿激励，为保障国家粮食安全做出突出贡献的地区提供实惠；经济发达地区可探索“普惠性补偿”+“绩效性激励”，并进一步提高补偿标准；经济欠发达地区因财政较薄弱，应倾向于“绩效性激励”，让真正保护耕地的单位和个人有利可图。

2.7适当放宽资金使用范围，把准资金监管与资金使用的“平衡点”

建议国家层面研究制定耕地保护补偿激励资金使用管理办法，在做好对资金监管的基础上，进一步拓宽资金使用范围和渠道，给耕地保护责任单位一定的自由裁量权，避免基层使用补偿激励资金时束手束脚，造成资金大量结余，发挥不了应有作用。把准资金监管与资金使用的“平衡点”，可通过“花钱必问效，无效必问责”的管理措施提高资金使用效益和政策实施效果。

3结语

在国家“十三五”规划纲要和十九届三中全会国家机构改革方案都对国土空间规划及国土空间用途管制做出明确部署的背景下，规划管制措施将得到进一步强化，这无疑对耕地保护生态补偿机制的建立提出了更高更紧迫的要求。因此，在考虑尺度依赖和空间差异的基础上研究差别化的耕地保护生态补偿机制，以处理因国土空间用途管制引发的不同地域之间生态环境和经济利益的不平衡以及相关利益主体间的成本收益非均衡，能够为有效激励耕地保护主体，使耕地保护由“约束性保护”向“激励性保护”转变提供理论和现实参考。

参考文献

[1]刘利花，杨彬如.中国省域耕地生态补偿研究.中国人口·资源与环境，2019，29(2):52～6227.

[2]郭珍.中国耕地保护制度:实施绩效评价、实施偏差与优化路径.郑州大学学报(哲学社会科学版)，2017，(1):64～68