新时期国土空间规划战略分析

新时期国土空间规划战略分析

田倩

平邑县自然资源和规划局 山东省临沂市 273300

摘要：国土空间规划是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下提出的，响应了我国可持续发展的理念，包含主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等多个板块，实现了“多规合一”，并在新形势下不断更新与完善，起到了战略性引导作用，是国土空间治理工作的基础。关键词：多规合一；国土空间规划；土地利用规划

引言：新时期国土空间规划面临着更高要求，为了更好地发挥规划对经济社会发展的引领作用，围绕当前国土空间规划存在的问题进行详细分析，进而不断完善和优化国土空间规划很有必要。通过分析我国国土空间规划现状，明确了亟需关注的主要问题，并指出了国土空间规划的战略内容，提出了优化我国国土空间规划的策略，以求不断提升国土空间规划编制和实施管理水平。

1新时期国土空间规划现状分析

1.1规划类型多样

当前，我国国土空间规划工作不断优化整合，相应的规划体系也越来越健全，但在具体工作中仍然表现出较为明显的类型繁杂多样的特点。需要规划的资源较多，加大了国土空间规划难度，尤其是自成体系的不同领域规划任务，容易形成较为严重的混乱局面。例如，现阶段我国国土空间规划体系涉及发展规划、城乡规划、国土资源规划、生态环境规划以及基础设施规划等不同体系，这些体系又可以细分为不同的小规划管理任务，而具体的规划管理职责又往往涉及不同的管理部门，在不同层面同样也存在着差异性要求，这就必然给国土空间规划工作带来巨大挑战。

1.2规划标准混乱

从现阶段我国国土空间规划执行情况来看，由于各级各类规范标准较多，内容重叠口径却不统一，影响到国土空间规划执行效果。国土空间规划中各级各类规划内容都有自身标准，相互之间差异较为明显，虽然可以较好地维系自身规划工作的开展，但是相互对接却存在较大难度，在涉及交互内容时，容易产生矛盾和问题。这种“多规”标准的存在势必影响到国土空间规划效果，致使相关工作不能顺利开展。

1.3规划空间冲突

国土空间规划工作中存在的空间冲突问题同样不容忽视，这也是限制国土空间规划效益的重要原因。由于我国各类空间规划的主体存在差异，虽在运行中都遵循“指标控制+分区管制”的原则，但是由于具体分区不清晰，导致在后续工作中出现严重空间冲突问题，给规划部门带来较大影响。如土地利用总体规划和城乡规划之间存在的冲突就较为明显，土地利用总体规划强调保护，城市总体规划强调发展， “两规”在实际开展中矛盾重重，甚至相互掣肘，极大地影响规划的严肃性、执行力和国土空间规划体系的构建，导致国土空间规划难以落实到位。

2我国国土空间规划的建设目标

2.1建立并完善国土空间规划法律法规体系

现阶段，国家高度重视国土空间规划法律支撑，并将其明确写进了立法规划。2019年8月26日，中华人民共和国主席令第32号公布的《中华人民共和国土地管理法》修正案第十八条明确指出，“经依法批准的国土空间规划是各类开发活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划”。自然资源部也在加紧梳理与国土空间规划相关的法律法规，对相关部门的规章制度进行了修订，对于“多规合一”改革中超出法律法规规定的条款与内容，则应按照正规流程进行报批，同时也应该重视过渡时期法律法规的衔接工作。加强建立制度健全、科学规范、运行有效的规划体制，强化政策协同，健全实施机制，方能更好实施规划的战略导向作用。

2.2做好过渡期现有规划的衔接与协调

自然资源部印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发﹝2019﹞87号），标志着我国将全面启动国土空间规划编制工作，不再报批或者新编单独的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划以及海洋功能区划等。经批准但规划期在2020年后的规划工作，将遵循国土空间规划编制新标准，合法纳入同级国土空间规划中。立足于国土空间基础信息平台的建设工作，对现行土地利用总体规划与城市（镇）总体规划中不一致的图斑进行统一处理，这也是国土空间规划“一张图”的基本要求，以进一步保障过渡期空间规划的协调与衔接。

2.3做好规划“双评价”与基础研究与工作

在可持续发展过程中，资源、能源以及环境保护与开发如何平衡是其中的重点与难点。对于规划编制工作而言，对自然资源的承载能力以及国土空间开发进行衡量与判定具备很重要，同时也应对实施“多规合一”以及国土空间开发过程中的风险进行评估与防控。首先应做好生态保护与修复、国土空间优化与布局、战略研究、粮食安全与耕地资源保护利用、“三线”划定、产业与重大基础设施布局以及实施保障措施等方面研究。然后进一步对新时期主体功能区战略布局进行优化，并制定科学合理的保障政策。同时应做好基础研究与双评价，以为相关工作打下坚实基础，提高后续规划编制工作的效率，为国土空间规划编制引领正确的道路。

2.4对国土空间基础信息平台加以完善

现阶段，天地图、金土工程、部分省级国土空间基础信息平台、数字国土工程以及全国国土资源“一张图”是开展相关工作的重要基础。在开展国土空间规划的过程中，需要在已有国土信息化成果的基础上，对国土空间基础信息平台进行完善整合，大力推进国土空间规划“一张图”相关监督系统的建设与应用，同时，为了避免重复开发以及信息孤岛等不良现象，需要进对资源环境承载力等进行动态监测与评估，并做好信息化技术保障工作。另外，还需开展县级以上国土空间基础信息平台的建设，真正实现全国国土空间规划“一张图”。

2.5环保规划及规划环境影响评价管理思路应进行的调整

环境保护部门设计编制各省、市“三线一单”用以指导规划环境影响评价。国土空间规划的核心内容体现为“三区三线”的概念：根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。国土空间规划“三区三线”通过资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）将环保提出的“质量底线”和“资源利用上线”作为“三区”划分的依据，基本涵盖了环保部门“三线”内容，为国土空间规划最终的空间划定结果提供科学、合理的环保依据，确保国土空间规划的顺利实施。随着社会市场经济的发展以及交通运输等基础建设不断完善，社会发展所需部分资源可以通过现代交通物流在较大尺度范围内进行调配。因此在小尺度空间（市域甚或省域）内资源对发展规划的限制作用在不断减弱。“三线一单”在其编制过程要求管控单元细化到“乡镇街道或区县行政边界，建立功能明确、边界清晰的环境管控单元”。并要求设立“资源利用上线”以确定管控要求。结合上述分析环境保护部门应在“三线一单”的制定原则上进行不断的完善。

结语：综上所述，在新时期发展背景下，国土空间规划在整合了多个领域规划的基础上，克服了发展与保护的矛盾性，突出强调了战略性目标。在建立新的国土空间规划及其体系的过程中，需要按照国家治理体系建设与发展的要求，加强对国家战略部署的贯彻与传导，深化其指引与约束的作用，并根据经济社会的发展与变化，不断进行调整与完善。

参考文献：

1. 樊杰.地域功能-结构的空间组织途径——对国土空间规划实施主体功能区战略的讨论[J].地理研究,2019,38(10):2373-2387.

2. 空间规划的“未来观”——展望2050国土空间发展战略研讨会侧记[J].国土资源,2019(02):24-25.

3. 肖金成.实施主体功能区战略建立空间规划体系[J].区域经济评论,2018(05):14-16.

4. 郑娟尔.国土空间规划2035目标战略的宏观思考[N].中国自然资源报,2018-08-23(007).

5. 王斌.主体功能区战略下的区县发展转型文献综述[J].现代经济信息,2016(11):460.

6. 贾若祥,侯晓丽.实施主体功能区规划研究[J].宏观经济管理,2011(10):21-23.

7. 刘维新.国土空间布局规划的战略意义与作用[J].中国房地产金融,2011(09):3-5.

8. 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发[2019]18号）