现行国土空间规划指标体系存在问题思考

现行国土空间规划指标体系存在问题思考

张伟冰 庞宇

广西壮族自治区国土资源规划院 广西南宁 530000

摘要：本文通过对现行各类国土空间规划体系和指标体系进行系统梳理，剖析现行空间规划体系和指标体系存在问题。

关键词：国土空间 指标体系

2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案，成立自然资源部，统一行使所有国土空间“多规合一”的用途管制，包括统一规划体系、统一功能分区、统一管控体系和统一用途管制。2019年1月，中央全面深化改革第六次会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现多规合一，要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。2019年全国各地根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、自然资源部印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），正式启动了国土空间规划编制工作。

国土空间规划是引导国土空间可持续开发、利用和保护的政策工具，是对国土空间格局的全局统筹优化，而国土空间规划指标体系是实现规划目标的重要抓手，同时也是评估目标实施的重要手段。基于当前国土空间规划体系建立和国土空间规划编制的背景下，急需通过开展国土空间规划指标体系研究，对标省级国土空间规划的定位、任务、事权及实施管理所需，为国土空间规划的实施和监管提供依据和支撑。

一、现行空间性规划指标体系现状

1、土地利用总体规划指标：土地利用总体规划指标体系为五级规划体系，较为完备，指标具有可传导性，有利于对各级规划的管控，在保护耕地、防止城市规模无序蔓延起到了至关重要的作用。自治区级主要规划指标包括总量指标、增量指标、效率指标三大类，约束性指标有6项，预期性指标11项；市（县）级指标体系在自治区规划指标的基础上，增量指标新增市中心城区规模，效率指标新增人均市中心城用地、单位建设用地GDP、单位建设用地二三产业产值指标；乡镇级规划是对县级规划指标的进一步分解落实。

土地利用规划指标体系

2、国土规划指标：规划作为国土空间改革过程中阶段性产物，指标重在统筹国土开发保护格局，指标设置形成了一定的空间管控的理念，涵盖了空间开发、保护、治理等方面。国家级指标包括10项，其中，约束性指标包括耕地保有量、国土开发强度、用水总量、重要江河湖泊水功能区水质达标率（%）4项，省级国土规划在落实国家4项约束性指标的基础上，根据各省特点，分别设置不同的管控发展指标。广西西江经济带国土规划、北部湾国土规划、桂西资源富集区国土规划这三个区域性国土规划，在规划指标设计时主要是从区域国土开发利用、保护和整治等方面进行的全面规划，通过国土空间的统筹协调人口、资源、环境与经济社会发展之间的矛盾，使得国家战略和社会经济发展目标在国土空间上予以落实。在具体指标的选择上，该三个区域性国土规划指标比较类似，如国土开发强度、耕地保有量、基本农田、农村居民点用地、森林覆盖率等。

各级国土规划指标体系

3、城乡规划指标：城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。城乡规划指标设置重在协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。从各级规划指标分析来看，各级规划指标之间上下传导关系和管控关系较弱，各层级之间规划指标设置较为灵活，指标重点突出城市城镇发展特点。

城乡规划指标体系

4、主体功能区规划：指标重点关注空间开发格局、空间结构优化以及空间利用效率等方面。各省市主体功能区规划指标有所不同。根据《广西主体功能区规划》，广西主体功能区主要包括9项规划指标，为国土空间开发的规划指标，包括开发强度、城市空间、农村居民点、耕地保有量、基本农田、林地面积、森林覆盖率、粮食播种面积、甘蔗种植面积等9项指标。

国土空间开发的规划指标构成

5、海洋功能区划：海洋功能区划重点划分海洋功能类型区，指标重在对海洋资源的保护，主要指标有近岸海域海洋保护区面积、自然岸线保有率、整治和修复海岸线长度等。

二、现行空间规划指标体系存在问题

国家机构改革前，因各部门分属职能不同，导致在规划指标设置上存在指标体系多头制定、自成体系、内容交叉、互不衔接等矛盾冲突。具体体现在以下几个方面：

1、规划空间统筹未形成合力，导致各指标体系间互不协调

由于综合性空间规划的长期缺位，导致我国没有明确的国土空间开发战略。现行空间性规划指标体系类型多样，各类规划指标体系内容一般由各职能部门确定，各规划指标间缺乏统筹协调。突出表现在一是指标类型多样，指标间交叉重复。因各规划主要服务于相关部门行政管理需要，代表着部门的核心管控体系和绩效内容。因此规划指标类型多样，同时存在交叉重叠、规划越位、错位的现象。如主体功能区规划、国土规划、生态环境保护规划有共同指标森林覆盖率，主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划有共同指标耕地保有量、开发强度、林地保有量、森林覆盖率等指标内容也存在交叉和重叠。二是指标数值冲突矛盾。主要空间性规划对于相同的规划指标基本能确保指标数值一致，但各规划对于城市空间指标除了指标存在交叉重复，指标数值也普遍存在冲突矛盾。例如土地利用总体规划中心城的规模面积和城市规划中心城规模存在很大的差异。主要因不同规划由于规划编制主体不同，规划管控目标差异，由此导致指标间出现难以衔接一致的情况。

2、部分土规指标过于刚性，实际实施未达到预期效果

一是补充耕地指标未发挥较好的管控作用。占补平衡制度是规划实施管理中一项重要的保护耕地制度，占用耕地指标和补充耕地指标这两项指标在耕地保护方面发挥了关键作用，但是在实际用地管理过程中，补充耕地指标的落实要看各地方耕地资源的实际情况，有些市因后备耕地资源匮乏难以完成耕地补充任务，尤其是水田指标大部分市县要靠购买获得，补充耕地指标并未发挥其有效的作用；二是新增建设用地指标在规划实施中未起到明显的管控作用。新增建设用地指标主要包括新增城镇指标和新增交通水利指标两大块。在规划实施过程中城市发展城镇用地规模管控主要是通过规模边界内的剩余城镇空间进行管控，是依靠城镇用地规模边界线来进行管控，新增建设用地指标的供给是依据城镇规模来确定，有剩余空间就有新增指标，无剩余空间就无新增建设用地指标。新增交通水利用地指标在用地报批过程中都是核销制的管理模式，项目建设受交通部门的投资计划和发展规划的影响较大，与分配给地方的新增指标数量关联度不高。三是城乡建设用地指标执行过程中达不到管控目的。该项指标通过缩减农村居民点得到目标年规模，实际实施过程农村居民点因缺少规划无序扩大，不减反增；四是园地、林地、牧草地、其他农用地、交通水利用地等指标属于预期性指标，重点反映规划期末用地数量的变化，与空间统筹协调管控的关联度不高。

3、城规指标重在城市内部管理，指标体系单一

一是部分指标反映的是城市内部经济社会发展或环境等指标，与空间管控的关联度不高。例如单位生产总值二氧化碳排放下降率、居民人均可支配收入、新增劳动年龄人口平均教育年限、城镇新增就业人数、基本养老保险参保率、城镇保障性住房建设和棚户区改造等指标。二是指标体系单一，缺乏对其他地类的管控。城乡规划指标体系中重点为城市内部指标，没有涉及耕地、生态用地及其他地类的管控。

4、规划指标未体现全域全类型的国土管制特点

各部门规划无论是综合性的主体功能区规划、国土规划，还是代表地方的城市总体规划，涉及的各规划指标缺乏全域统筹的理念。一是缺乏相关空间协调的指标。例如土地利用规划缺乏空间修复治理和空间品质提升等指标，城乡规划缺乏空间保护、空间修复等相关指标，主体功能区划缺乏空间管控的具体指标。二是对资源环境承载指标考量不足。各规划对保障能源资源和生态环境安全、倒逼发展质量和效益提升的表征资源环境承载的相关指标系统考虑不足，涉及空间发展、空间治理无据可依。

5、规划指标体系未体现全覆盖的特点

海洋空间作为国土空间的重要组成部分，因各规划指标体系缺乏对海域空间的保护和管控，在空间统筹保护缺乏长期引导，部分区域出现海岸线退化的趋势，应进一步提高对海岸线的保护和管理。

三、结语

现行国土空间规划指标体系存在不少问题，而国土空间规划编制工作已全面铺开，新一轮国土空间规划指标体系构建非常紧迫。需要从形成部门合力、加强专业队伍建设、完善空间规划编制、强化落实和监管、完善指标考核等方面入手，构建一套科学、合理、可操作性强、可量化、可传导、可考核、可实施的国土空间规划指标体系.

作者简介：张伟冰（1983-），女，汉族，广西玉林市人，本科，高级工程师，主要从事国土空间规划、土地管理、土地政策研究的工作。