海上交通安全视角下的海事行政法问题分析

海上交通安全视角下的海事行政法问题分析

封室丞、李澳丰、鲁浩辰

大连海事大学；辽宁大连， 050200

摘要：近年来，随着社会的发展，我国的海上交通的发展也越来越完善。海事一词，在法律中并无明文规定，往往因场景不同而有不同理解。从广义看，“海事”可以理解为“涉海事务”，即与海洋有关的事务，从管理部门角度看涉海事务包含交通运输部港口航运、海事管理，自然资源部海洋资源、环境保护及海洋维权、海洋科研，农业农村部渔业渔政管理等事权。从狭义看，“海事”是海上事故、海损事故、海难事故、海上交通事故或者船舶交通事故的简称，往往与“海商”一词对称。语境不同，海事所指事项及内涵差别甚大。

关键词：海上交通安全视角；海事行政法；问题分析

引言

海事行政法是行政法的组成部分，主要涉及海上交通安全、船舶与海员、海上防污染以及维护主权等领域。由于海事行政立法具有专业性、国际性等特点，普通法学研究人员涉足有难度，这也导致海事行政立法研究水平不高。国家目前已确定“一路一带”战略，“21世纪海上丝绸之路”将促进我国与沿线国家战略上相互对接。中国作为“21世纪海上丝绸之路”枢纽，海事行政立法体系建设将为此战略顺利实施创造有利的软环境。

1海事行政法范畴

既然是海事行政法，就必然与行政机关相联系。目前，行政机关名称中正式使用“海事”称谓的只有交通运输部所属的直属海事机构和地方交通运输部门所属的地方海事机构，其他涉海部门和单位均没有使用“海事”作为正式单位名称。当海事与行政结合在一起时，无论是海事行政还是行政海事，海事含义的界定往往等同于海事机构职权界定。按照“三定”职责，海事机构担负“让航行更安全、让海洋更清洁”的使命，履行“三保一维护”（具体指保障水上交通安全、保护水上环境清洁、保护船员整体权益、维护国家海上主权）职责，主要涉及海上交通安全（通航安全）、船舶污染防治、船员管理、船舶管理等行政职能。船舶污染防治和海上交通安全虽然是海事机构的两大职责，但其行政法律法规体系却相对独立，是由不同法规、规章和规范性文件构成的法律规范体系。两者法律体系构成不同，也各有其特点。海洋环境保护法律体系主要以《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《突发事件应对法》等法律、《防治船舶污染海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等行政法规以及规章、规范性文件构成，与海上交通安全职责法律体系交叉较少，其立法特点、现状及存在问题与海上交通安全法律体系特点不同，因此本文不予讨论。为便于描述，本文仅从海上交通安全视角进行分析，对海事行政相关问题进行探讨。因此下文中所称的海事行政法，均指海上交通安全视角下的海事行政法。

2海上交通安全视角下的海事行政法优化

2.1坚持《海上交通安全》的龙头引领

海事行政法的理论体系直接受海事行政法调整范围的影响，而海事行政法的调整范围又受到中国海上行政管理体制的制约。随着深化党和国家机构改革的推进，国家组建中国海警局，在形成了所谓“两龙治水”的局面下，有些学者对海事局的职能拆分提出了建议：“中国海事局是集海上交通安全管理与执法于一体的部门，这会导致决策（管理）与执行（执法）之间制约缺失。同时中国海事局与中国海警局作为两个平行的执法主体仍无法根本摆脱原来传统‘五龙闹海’弊端，只不过变成了‘二龙闹海’，因此将中国海事局执法权收归中国海警局应是下一步改革重点，实现海上执法综合性与统一性。”如果海事行政管理职能无法确定，那么海事行政法理论研究和法制建设就无从谈起，而海事行政职能在法律上的最终体现就是《海上交通安全法》。因此，只有进一步强化作为海事行政法基本法的《海上交通安全法》龙头作用，才能准确定位海事行政法的体系及架构，为理论研究提供基础。

2.2海事行政法要以人为本

在具体的海事行政活动中,管理和执法要以人为本,要将科学发展观深入贯彻落实到海事执法出发点、实践过程、内涵理念中。海事管理部门的行政权力来自于人民,必须服务于人民,接受人民的监督,必须以最广大人民的根本利益作为一切工作的根本出发点和落脚点。

如何在海事服务过程中体现以人为本,是所有海事人必须认真思考和努力践行的重要问题,以人文本、刚性执法、柔性管理是海事行政活动贯穿的重要理念。海事执法人员必须始终坚持人民的利益高于一切,牢固树立正确的世界观、人生观,以忘我的奉献精神服务于人民,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,时时刻刻把群众满意作为第一标准,使海事事业深深扎根人民心中。

海事执法人员应该掌握并能够熟练运用我国海事法律、法规、规章、规则以及相关国际公约外,还应具备海事监督管理能力,熟练运用航海、船舶、水运以及通信等方面的专业知识。

只有具备以上要求的海事执法人员才能在行政活动中树立海事部门的公信力和权威性,真正起到以人为本、执法为民的作用。　

2.3海事执法过程中的柔性管理

严格的刚性执法能保证相关法律法规的权威和公信力,使相关法律、法规、规章和技术标准得到最大程度的贯彻执行,从而有效地保证了水上生命财产安全。在实际执法过程中,由于种种原因,行政主体和行政相对人之间存在着一定程度的矛盾。这些矛盾如果得不到及时有效的解决,将会增减执法的难度,严重时甚至会引发群体事件。作为行政主管机关,我们不少部门一提到事故就沉不住气,首先想到的是如何去禁止,这个不准,那个不许,认为这就是加强管理、对百姓负责了。这种做法是不正确的。禁令一下,许多企业受牵连,给社会、企业和生产力的发展都带来损失。另外,禁止、取缔这种集体惩罚的行政管理方式,可能还酝酿着更大的潜在危险。由于种种原因,许多企业和个人会在禁令下铤而走险,如此下去安全隐患往往更大、更多,事故发生的数量和频率也会大幅度增加。实际上,有些事情光靠禁止是不行的,必须通过市场的调节、价格杠杆作用和科学的管理方式,用柔性手段去解决会更有效。

海事行政处罚的目的不在于惩罚,而在于通过这种行政手段达到教育的目的,使相对人严格遵守相关的法律、法规、规章以及技术标准,从而发到改善水上交通环境的目的。除了注意工作态度、改善工作方式外,海事行政执法人员还可以在海事行政执法过程中运用自有裁量权,以柔性手段达到管理、教育的目的,从根本上改善水上交通环境。

在海事行政相对人中存在着许多弱势群体。这里讲的弱势群体,是指当前水运行业内部处于不利地位的个体集合。具有以下特征:生产力水平不高、掌握信息少、抵御风险能力不足、人员素质不高。这一群体广泛存在于基层海事行政执法活动中,主要为:乡镇运输船舶,主要存在船舶分散、流动面广、船舶质量差、船员素质差、船舶技术标准参差不齐等特点,时常造成水上交通事故发生,成为安全管理工作的一大难题;个体或合作制单船(船公司),这些船主要是由集体改由个体经营,或几个股东合伙造、购船,为了降低成本、尽早还贷或者盈利,往往购买或租赁技术状况较差的二手船,铤而走险,违规超载,违章航行;一部分“三无船”,这些船游离于法律边缘,以农用船、小渔船为主。

结语

强化海事行政法基本理论研究，需要顺应国家海洋管理体制的调整，需要强化政府职能的转变，需要以基本法律修订为契机厘清事权、理顺职责。理论研究应用于执法实践，执法实践丰富理论研究，逐步形成清晰的海事行政法体系框架，提升整体立法层级，实现与其他部门法的有效衔接，进而实现其职能功能定位、发挥其应有之义。

参考文献

[1]陆文新,贾明华.海事行政自由裁量权的调查.中国法院网.2005-10-12.

[2]罗豪才.行政法学.中国政法大学出版社.1999.