国家公园自然资源确权登记的思考

国家公园自然资源确权登记的思考

刘新宇

南京市测绘勘察研究院股份有限公司，江苏省南京市， 210019

摘要：随着社会的发展，国家对自然资源确权登记的关注越来越高，不断刊印颁发指导思想或战略方针，逐步形成了以国家公园为主体的自然资源确权登记制度，加快了以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻落实习近平生态文明思想的体现，推动山水林田湖草生命共同体的完整保护，全面保护国家公园生物多样性和地质地貌景观多样性，为实现经济社会可持续发展提供生态基础。

关键词：国家公园；自然资源确权登记

引言：

维护自然资源生态、保护生物多样性、保护自然遗产，是责任也是义务，是新时代、新环境、新生态的体现，国家公园自然资源确权登记，不断改善以往顶层设计不完善、管理制度不严谨、产权责任不清晰的问题，进一步推动国家公园生态环境的保护，具有极强的现实意义。

一、选题综述

自然环境是遗留下的宝贵财富，建立自然保护地，以此为生态建设的核心载体，保护生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，是新时代发展至今的根本要求，重要性不言而喻，国家不断颁发法律与规章制度，来推动生态保护，推进美丽中国建设^[1]。

2013年，党的十八届三中全会中明确提出，要“加快生态文明制度建设”、“建设国家公园体制”，2015年1月，国家发改委颁发《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》，2017年9月，颁发《建立国家公园体制总体方案》，2019年6月，中共中央、国务院印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（简称《指导意见》），随即立即颁发《自然资源统一确权登记暂行办法》（简称《办法》，《办法》在2016年12月已有试行规章，在2019年7月多方联合印发正式确认），给予具体的施行办法，而在2020年3月，在《办法》的基础上，自然资源部办公厅印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》（自然资办发〔2020〕9号），进行了细化规定和规范要求，随即各地政府根据自身实际情况颁发各地工作方案，可以看出国家对于自然环境的保护在不断提升，逐步形成了以国家公园为主体的自然资源确权登记制度。

自然资源确权登记的意义重大，上一个统计周期显示，我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个，保护面积覆盖了我国陆地面积的18%，领海面积的4.6%，是落实习近平生态文明思想，推动山水林田湖草生命共同体的完整保护，保护生态环境、自然遗迹、自然景观和生物多样性。《指导意见》按生态价值和保护强度，将保护对象分成了国家公园、自然保护区、自然公园三大类型，国家公园是主体，是具有较强代表性的自然生态系统。在制度上，逐步形成了统一设置（一个自然保护地由一个部门、一个管理机构实行全过程统一管理）、分级管理（按实际情况由中央、地方分级管理）、分区管控（国家公园划分核心保护区和一般控制区，保护强度不同）的保护制度，如图1所示。

图1 分级管理工作组织

二、国家公园自然资源确权登记所面临的挑战

从大方向上看，在《办法》的基础上，2020年3月，自然资源部办公厅印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》（自然资办发〔2020〕9号），对包括国家公园在内的各种自然资源以及登记目标、登记内容、登记流程、登记三平台融合、登记机制、所有权和使用权等都进行了细化规定和规范要求，可以说是对自然资源确权登记的全面规定。新的《操作指南》是在过往《办法》施行问题上的优化和细化补充，是充分展开了实地调研、总结试点经验、专题研究、广泛征求了各方意见上制定的细化规定，因为试行至今时间较短，暂时未发现新的问题，但所面临的挑战是必不可少的。

1.首先，随着时间的推移，到今年（2020年）国家公园试点初步结束，制定国家公园及各类自然保护地总体布局和发展规划，国家公园建设和登记工作将全面铺开，建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，工作量必然会持续增加。

2.其次，随着国家公园制度的持续推进，国家公园的确权登记以及生态服务形式必然逐步多样^[2]，保护地类型纠纷、保护地功能定位、勘界立标、相邻自然保护地的整体规划、解决历史遗留问题、分级管理职责等会变得越来越复杂，《操作指南》目前看没有太多问题，但必然会产生新的问题，及时补充条例以及做出调整，仍是要做的重要工作。

3.再次，评估问题：虽然有较完善的规章制度，但如何落实还是问题，各地国家公园的确权登记甚至是治理与发展，都需要合理的评估监督机制，来促使国家公园更快更好发展，更好地完成确权登记。

4.最后，管理平台问题^[3]：信息化登记平台是必须的，现阶段各地都在使用各级自然资源确权登记信息系统，进行自然资源确权登记，如图2所示，必然要探索与自然资源基础数据库以及不动产登记信息平台的融合。

图2 确权登记平台简图

三、对国家公园确权登记的建议

（一）以立法为基础，依法可依，有理可循

立法是一切行动的基础，让相关工作人员有法可依，有理可循，会进一步提高国家公园自然资源确权登记的工作效率，为国家公园自然资源产权确认、土地租赁使用等提供法律支持，同时要在工作中不断发现问题，革新法律。

当地政府根据中央的法律法规，及时出台国家公园确权登记的地方性规章制度，加大规范性文件“立改废释”工作力度，在相关法律、行政法规的规定下，严格按照法律施行，实际情况有差异，需特例修改的，需按程序报批，核查属实通过后试行。

（二）逐渐完善监督制度

管理制度是整体性、全方向、多角度的管理方法，现如今逐渐形成了以自然资源资产产权制度为基础，统一事权、分级管理的管理体系，随之而来如何监督，如何提高工作效率是又一问题。加强确权登记工作的监督核查，制定国家公园生态环境以及确权登记监督方法，建立统一执法机构，对违法现象严厉打击，对违法造成生态系统和资源环境受到损害的部门、单位和责任人员依法追责，对确权登记中弄虚作假，谎报数据的现象绝不姑息，强化各级政府和管理机构的主体责任。同时组织对自然保护地管理进行科学评估，引入第三方评估制度，让国家公园在生态保护和发展中协调进行。

（三）仍需稳步进行^[4]

对国家公园及自然保护地进行科学评估，精确自然资源、划界范围、权属边界等自然内容，对已经登记的国家公园进行核实，及时变更、更改、注销，同时做好部分自然资源的首次登记，改善历史遗留问题，有序清退矿业、水电开发、工业建设等项目，如下图3所示，目前来看，国家公园自然资源确权登记及后续的开发治理仍是艰巨的工作，需要稳步进行，在地方范围内仍要先试点，再总结经验、扩大范围。

图3 自然资源登记类型

（四）多方联同

按照“一个保护地、一套机构、一块牌子”的总要求，各地自然资源主管部门要与财政部门、生态环境部门、水利部门、林业部门、海洋与渔业部门等多方面联同，建立高效的协同管理机制，妥善处理好国家公园整合优化过程中自然资源管理方式、人员等问题。

（五）加强信息化建设

国家公园自然资源确权的信息化建设需要优化，各级自然资源确权登记信息系统，要和自然资源基础数据库，以及不动产登记信息平台紧密协同，加强存档与运用，提高信息利用率，提高管理效率。

四、结束语

综上所述，建立以国家公园为主体的自然资源确权登记制度，这是一整套系统，随着近年来在《办法》指导下，在全国各地试点的经验教训，《操作指南》的提出，已然进行了细化、具体化、规范化的规定与制度，但仍面临诸多挑战，相关部门应做好统筹和规划。

参考文献

[1]彭俊宇.以国家公园为自然资源登记单元的登记方法研究[J].建筑·建材·装饰,2019,000(004):188.

[2]李海军, 邓新忠, 范小虎.有序推进国家公园自然资源统一确权登记试点[J]. 中国不动产,2017,000(010):P.32-33.

[3]张小鹏,唐芳林,曹忠,蒋之富.国家公园自然资源确权登记的思考[J].林业建设,2018,No.201(03):10-13.

[4]黄宝荣.国家公园；体制改革；试点；评估；对策建议[J].中国科学院院刊, 2018,33(1):76-85.