农村集体土地征收补偿标准问题研究

农村集体土地征收补偿标准问题研究

梁西伟 何德亮

五莲县自然资源和规划局 山东 五莲 262300

摘要：政府受土地财政巨大利益所驱动，常常会在征地过程中滥用征地权力，肆意扩大征地范围、压低补偿标准，以追求自我利益最大化。农地作为一种不可再生资源，不仅关乎着农民重要财产权益和长远生计保障问题，更直接关乎着国家的粮食安全、土地资源保护、生态安全以及社会稳定问题。若想做到“被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”，还需对我国农村集体土地征收补偿标准进行研究，才能有效保障被征地农民的合法权益。

关键词：土地征收补偿标准；土地增值收益；公平原则

引言

本文以保障被征收人权益和维护社会发展稳定的角度出发，紧紧围绕我国土地征收补偿标准立法及发展实践现状中存在的问题展开研究，积极借鉴我国土地征收改革试点的有益经验，有选择地参考域外及我国台湾地区的做法，结合我国基本国情，进一步提出完善我国农村集体土地征收补偿标准的立法建议，以求缓解当前越演越烈的征地补偿纠纷，为更好的保障被征地农民的合法权益，维护社会稳定及促进城乡均衡发展提供借鉴和参考。

1 我国农村集体土地征收补偿标准存在的问题

1.1 征地补偿标准过低

不合理的征地补偿标准测算方法还可能造成结果实质的不公：一是区片综合地价征地补偿标准的一个显著特点就是“同地同价”，但无差别化的补偿方式，忽视了同一片区农用地与荒地的差别，忽视了农民对土地的投入，其结果自然也难算是公平；二是区片综合地价征地补偿标准是为农村集体土地耕地的征收所量身定制的标准，而宅基地和农村集体土地建设用地通常相对于农用地而言价值会高很多，如果仍参照区片综合地价征地补偿标准执行，对被征收集体经济组织和农民而言有失公允；此外，统一年产值征地补偿标准和区片综合地价征地补偿标准均没有考虑城乡区域常常把田地作为采摘园，农民房屋作为农家乐、民宿等进行使用的状况，通常这类区域土地的价值极高，不宜采用农地平均年产值标准来等价衡量。

1.2 征地补偿标准制定不统一

一是由于地域政策不同导致标准不一。统一年产值征地补偿标准和区片综合地价征地补偿标准的制定，一般以市、县行政区域进行划分，相邻市、县因政治、经济地位不同，征地补偿标准差别很大，由于被征土地紧邻，可信息互通，势必会造成群众怨声载道。二是由于土地性质不同导致标准不一。我国目前仍采用的是城乡二元征收补偿机制，相较于国有土地使用权收回的补偿标准和国有土地上房屋征收补偿标准，农村集体土地征收补偿标准太低。

1.3 征地补偿标准执行程序有缺陷

首先，有关征地补偿标准执行的内容，从法律法规效力位阶的角度上来看，大都散落在部门规章和更低层次的法律文件中，法律层面的内容过于简洁、模糊，指导意义普遍不强。其次，按照正当程序的要求，被征地农民应当享有知情权。被征地农民知情权是指被征地农民享有获取对待征收地块获得审批事项、征地补偿安置事项、政府组织实施征地工作等事项的权利，该项权利是有效行使参与权、表达权、监督权的前提，也是及时维护自身合法利益的有力保障，其重要性不言而喻。现行法规虽然设立了征地补偿安置公告制度，但无论是公告形式还是公告内容均有进一步提升的空间。在公共形式上，由于现行立法并未对公告形式进行规定，实践中通常在村口采用张贴公告的形式进行公示，该方式不能有效确保被征地农民及时获得征地补偿安置信息，对于在外务工被征地农民的知情权更是无法得到保护。在公告内容上，一般仅涉及征收土地四至、征地补偿标准、安置方式、办理征地补偿登记等信息，而征地补偿标准的测算依据、安置方式的理由，被征地农民对征地补偿金额的异议权及征地补偿分配等内容则极少涉及，致使被征地农民知情权无法得到充分保护。

2 完善我国农村集体土地征收补偿标准的立法建议

2.1 构建科学公正的征地补偿标准

征地补偿标准的制定是整个农村集体土地征收补偿标准三项内容的核心问题，直接关系到被征地集体经济组织和农民在土地征收过程中可以最终得到的具体补偿金额。未来我们在制定征地补偿标准时应该借鉴改革试点的有益经验及域外国家地区一些可取的做法确立公平补偿原则、科学设置补偿项目范围、明确征地补偿费分配比例机制，此外鉴于我国城市化水平仍旧较低，城市基础设施投入较大以及我国尚未形成城乡统一的建设用地市场，目前较适宜采用“区片综合地价+土地征收增值收益分配”标准进行补偿，待时机成熟后需采用“市场价值合理补偿+合理征税”标准进行补偿方才较为公正合理。

2.2 完善征地补偿标准执行程序

无论征地补偿标准制定的多么完善，如果在执行上缺乏有力保障，那么终究会沦为一纸空文。改革试点区域在征地补偿标准执行程序上有着丰富的经验，其中健全征地补偿标准执行程序和实施征地补偿标准动态调节机制为完善征地补偿标准执行程序提供了有力支撑。

2.3 完善农村集体土地征收补偿标准争议解决机制

被征地集体经济组织和被征地农民与土地征收机关因农村集体土地征收补偿标准产生的争议，通常采用行政调解、行政裁决、行政复议等行政内部解决机制，在现有法律制度下，被征地农民对征地补偿标准有争议的，还是不能够提起有效诉讼来维护自身的权益。有权利必须有救济，征地补偿纠纷的多样性和复杂性，决定了无法通过单一救济模式解决纠纷，必须形成一套完备的纠纷解决机制。

2.4 完善征地补偿标准争议社会救济模式

充分发挥人民调解委员会制度。调解作为社会救济的一种有效方式，当被征地农民因征地补偿产生争议纠纷时，我们可以充分发挥人民调解委员会的优势，综合采用协商、劝告、普法、感化、引导等多种温和性方式，来宣传征地补偿相关法律、法规和政策，让双方在平等协商互谅互让的基础之上达成共识来解决纠纷。近年来，部分地方建立“行业性人民调解委员会”制度，成功的化解了包括征地补偿纠纷的许多土地纠纷，获得了很好的社会效果，目前许多地方也纷纷建立了有关征地补偿行业性专业性人民调解制度，该制度的建立不仅为保障被征地农民的财产权益提供了新的有效途径，也为推动城市化的快速发展提供了有力支撑。需要说明的是该社会救济模式不必作为行政救济的前置程序，应由被征地农民自行选择行使。

2.5 完善征地补偿标准争议司法救济模式

明确征地补偿纠纷最终救济手段为司法救济。一是扩大司法救济范围，把土地征收补偿争议纳入受理案件范围，但是应当把行政裁决作为司法救济的前置程序，当被征地经济组织和被征地农民仍对行政裁决有异议时，方可启动司法救济程序，这主要是考虑到行政机关对征地补偿的专业性和法院平时负担较重的因素，如果没有行政裁决这个前置程序，大量的征地补偿纠纷案件会给法院带来巨大的压力，甚至造成相关案件堆积如山。二是降低诉讼成本。诉讼费用过高，诉讼周期较长常常会让人们对选择司法程序望而生畏，由于大多数征地补偿纠纷主要是对征地补偿最终数额不满意或者征地补偿分配不满意，因此法律事实和权利义务关系较为清楚明确，因此可以采取设定简易审理程序，这样既能保障被征地集体经济组织和被征地农民的诉权，又能节约司法资源提高裁判效率。

3 结束语

冰冻三尺非一日之寒，若想从根本上解决农民征地补偿问题，还需构建一部完整的土地征收补偿制度及相关配套制度。由于笔者研究的农村集体土地征收补偿标准仅涉及土地征收补偿制度中的一部分和个人水平所限，本文研究的系统性和深度肯定是远远不够的，下一步笔者将继续关注土地征收补偿制度方面的研究工作。

参考文献：

[1]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012(01):33-44.

[2]郭洁,崔梦溪.论农民集体土地征收补偿的市场标准及股权化实现的路径[J].法学杂志,2017,38(02):56-66.