从农村土地确权看新时期村委会的地位和功能

从农村土地确权看新时期村委会的地位和功能

李锐

黑龙江中海经测空间信息技术有限公司 黑龙江省哈尔滨市 150025

摘要：土地确权是中国新一轮农村改革的起点，但是推进的速度滞后于中央的目标。当前土地确权的推进除了法律、政策支撑和政府主导意志外，村委会的参与是影响进程的重要因素。以确权工作的还权赋能为切入点，虽然法律规定村集体经济组织、村委会、村民小组、乡镇集体经济组织行使农村集体土地所有权，但村委会是当前情景下现实意义上的集体产权代理人;同时新时期村委会具有群众性自治和基层政府代理人这一政社合一的特性，因而在土地改革中村委会不能"去行政化"。对于土地确权，需要明确村委会土地确权推进执行者的历史责任、依靠村委会妥善处理土地权属争议、加强村委会土地确权的动态管理。特别地，需要通过加强组织建设、促进权责对等实现"强村扩权"，更好地履行新时期农村土地产权改革的历史使命。

关键词：土地管理；农村土地产权；土地确权；村委会；简政放权；

前言

土地所有权关系到一个国家的发展与稳定，在多数情况下，也是最重要的要素之一。古今中外，均受到世界各个国家和地区的高度重视。始于1978年的农村家庭联产承包责任制，对中国当时释放生产力，解决人民的温饱问题立下了汗马功劳。但在今天，关于农村土地确权的背景、方式和影响，存在不同的认知。

一、为什么提出农村土地确权问题

中国始于1978年的家庭联产承包责任制，极大释放了农村生产力，解决了中国人民的温饱问题。但由于限于当时的理念、技术等原因，没有形成国家地籍档案。随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的深入发展，城镇农村均发生了巨变。同时，农村土地资源遭到了随意征用、先占先得、违法卖地、违约用地、违法占地、低效配置等问题。为了有效解决中国的三农问题，形成农村土地"三权分置"，新一轮土地改革势在必行，并且迫在眉睫。若进一步为农村改革奠定基础，必须实行土地改革，而土地改革的基础和前提，则是土地确权登记办证工作。

二、农村土地确权的意义和面临的困难

1.农村土地确权的意义

农村土地确权始终贯穿农村土地制度的演进，新中国成立以来经历了4次大范围的确权、登记和发证工作。进入21世纪，农村集体土地的确权、登记和颁证工作进入了新的调研阶段，也陆续提出了相关通知要求，但贯彻实施情况不尽人意;2008年10月，党的十七届三中全会明确提出"归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅"的农村土地产权制度改革新目标，要求搞好农村土地确权、登记、颁证工作，由此开始了第四次确权，即当前的土地确权。虽然《土地管理法》、《物权法》等多部法律界定了农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益权，但农民均不能完全地占有、使用、收益和处置，因而土地的财产权能是不完整的。土地确权的目的之一就是清晰界定土地的归属，从而保障农民的基本权益。此外，只有在"归属清晰、权责明确"的前提下，才能打消土地权属主体的流转顾虑，才能促进转包、租赁和经营权的流转，才能实现多种形式的规模经营，因此土地确权是土地流转的前提。最后，土地确权有利于厘清农村土地的权属，从而有效减少因土地权属不明和空间位置不清导致的纠纷。由于当前第四次农村土地确权面临农村改革的新形势和新要求，对于保障农民权益、确定土地权属、规范土地开发利用、促进土地流转、增加农民收入产生直接影响，被誉为中国新一轮农村改革的起点。

2.农村土地确权面临的困难

一是合作化时期的初级社到高级社演进;二是政社合一的人民公社时期;三是经济合作社时期，即把人民公社、生产大队、生产队变更为乡（镇）、村和村民小组时期。再加上原来土地依靠绳、皮尺为主的落后测量方法，农民私下承包地的流转，土地登记、审批、图件档案资料的丢失等原因，造成了面积不准、四至不清、空间不明、登记不全等界线权属不清的现状。在没有建立土地权属争议的多元化解决机制前，千丝万缕的土地权属矛盾只能暂时搁置，土地权属方面积累了大量历史矛盾。二是农村空心化和村委会组织薄弱。当前整体而言农村人口向城市流动，农业转移人口快速城镇化的同时带来了农村空心化现象。加上土地确权直接面对基层矛盾，许多群众不予配合，工作面广、量大，困难重重，部分乡村干部有畏难情绪。三是现行法律和政策关于土地确权的相关规定存在矛盾和冲突。当前涉及土地管理的法律法规和政策很多，这些法律和政策为土地确权提供了依据，但由于法律和政策出台、修订的时间差异造成了在土地确权相关规定上的矛盾和冲突。

三、村委会在农村土地确权中的地位和功能

1．村委会在当前土地确权中的参与情况

农村土地确权登记颁证（简称确权）是指对农村集体所有的建设用地、农用地、宅基地和未利用地进行土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地权证等明确土地的所有权、使用权和其他权利的确认、确定过程。确权是一项复杂的系统工程，又是新一轮农村改革的起点，必须精心组织实施。

2.新时期村委会性质的再探讨

有些学者认为，村民自治不应该由基层自治组织承担国家政权建设的成本，提出村委会"去行政化"的观点。但是，村委会的由来并不只是"生产大队"名称上的简单变更，其本质是人民公社时期"国家公共权力对生产资料的全面集权控制"转变为"集体生产资料的自主管理"。需要指出，村委会除了向本村范围提供社会保障类公共品，还承担着较多来自政府的公共行政事务，在现行体制下村委会似乎充当了政府代理人和村民代理人的双重角色。虽然法律上界定村委会成员不属于国家干部，但在实际操作中一些地区的村委会成员进入公务员队伍试点工作，地方财政也承担其部分工资福利，村委会还得协助乡（镇）人民政府开展工作。因此，村委会仍然带有"政社合一"的性质，这不过由人民公社时期的"国家权力高度集权控制"演变为"国家权力的弱控制与基层集体组织自治相结合"。当前，村委会承担了集体经济管理、村庄公共事务和公益事业，在组织运行方面又兼具基层政权的特性，新时期村委会仍然需要强调"政社合一"的性质。

3.村委会在农村集体土地所有权的主体地位

一是土地集体所有权并非是完全意义上的所有权，即使所有权中的使用权，也是在严格的土地管制下的使用权，这种不完整的土地使用权能造成了产权内容边界模糊和产权保护制度缺失问题。二是农村承包地由村委会作为发包方，理应确立集体土地所有权的主体地位;但村委会"政社合一"的特性导致其成为"准政府机构"，削弱了"自治地位"，间接成为地方政府的代理人。三是法律上难以界定农村土地集体主体的法人地位，《民法通则》将法人分为国家机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人，显然《物权法》第六十条规定了集体土地所有权主体不属于四种类型中的任何一种法人，因此农村集体在物权法上没有其主体地位，也就不具有独立财产，不得享有所有权和他物权。

结束语

综上所述，村委会作为农村土地集体所有者主体，又是土地确权的执行者，面对时间紧、任务重、困难多、范围广的土地确权任务，需要考虑村委会的"强村扩权"，充实基层组织并扩大行政权力。村委会“群众性自治组织”的性质决定了其不属于国家基层政权，要参与土地确权颁证这一重大“行政任务”，需要适当扩大基层组织的事权，以便处理土地确权中法律或政策的空白点问题。

参考文献：

［1］关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见［N］．人民日报，2014－11－21(01)．

［2］郭晓鸣，张克俊．让农民带着土地财产权进城［J］．农业经济问题，2013，(07):4－10．