自然资源分类体系的现状与问题分析

自然资源分类体系的现状与问题分析

刘洁

延安市科学技术馆，陕西省延安市 716000

摘要：就自然资源分类体系而言，要求工作人员应以统一登记为前提，通过落实空间规划，实现对自然资源的有效保护。在自然资源管理中，我国相关分类体系相对较多，标准方面的差异，严重影响了分类效率。本文以自然资源分类体系作为研究重点，通过对其现状以及体系中存在的问题进行分析，进一步提出相关措施，以供参考。

关键词：自然资源；分类体系；空间规划

引言：针对自然资源部，其主要对对自然资源资产管理负责，包括落实国土空间用途管制，实现生态保护修复等。结合实际管理需求，应进一步对以往管理中出现的相关交叉、重复分类体系进行整合，优化自然资源系统分类体系，为部门统一管理提供便利。

1.自然资源分类体系分析

1.1现状

1.1.1土地利用分类体系

以土地用途作为标准，我国土地管理法将土地进一步进行3个一级类分类。包括建设用地、农用地一级未利用地，其目的主要为便于土地利用规划管理。同时，以土地利用方式作为标准，《土地利用现状分类》完成了对土地的划分，包括一级类12个，二级类73个，可为土地调查规划以及信息化管理服务。以土地规划用途作为标准，土地利用总体规划按照三级分类体系完成了对土地的划分，其中，一级类、二级类以及三级类分别为3个、10个以及25个。上述土地分类在参考土地利用现状前提下，所形成的分类体系，具有很强的适用性。

1.1.2城乡规划分类体系

以土地使用性质作为分类标准，形成城乡规划分类体系。在相关城市用地规划文件中，对城乡用地、城市建设用地进行了具体的划分，为城市总体规划提供了方便，有利于详细规划编制工作的开展，实现合理用地统计与管理。在相关镇规划文件中，通过将镇用地进行合理划分，可为镇规划编制工作服务。在相关村庄规划文件中，完成了对村庄用地的合理划分。而在相关风景名胜区规划文件中，进一步将风景名胜用地进行了划分。在相关城市绿地划分文件中，参考绿地功能以及用途，完成了绿地的划分。

1.1.3农林资源调查规划分类体系

参考用途的不同，我国森林法实现了对森林的具体划分。同时，为合理展开林业活动，在《林地分类》中，通过明确林地覆盖范围，参考其具体规划利用，完成对林地的划分。在《国家森林资源连续清查技术规定》中，以土地覆盖作为依据，结合土地利用情况，将土地划分为林地以及非林地。在《湿地分类》中，以湿地综合调查作为基础，进一步对其地貌、成因以及水文特征进行综合分析，予以分类。其中，按照成因完成分类为一级分类，包括自然湿地、人工湿地。其中，对自然湿地进行分类，包括二级类4个，三级类20个^[1]。

1.2问题

1.2.1生态价值开发度不足

结合现有用地分类体系，并没有突出自然生态用地的地位，分类相对较为粗略，没有将其与农用地、建设用地归为统一层级。其中，在自然生态用地划分方面，一些河流山川用地被归类在其他土地中，视为未利用地，在不需要审批的情况下，就可以直接作为他用，这对于生态土地保护而言，十分不利。同时，在城乡规划用地中，以建设用地作为重点细分对象，相关自然生态用地被归类到二级地级分类中，细分程度较低。除此之外，在目前现有规划分类中，在林地划分方面，也存在细致度欠佳问题，导致其生态功能被忽略。

1.2.2各分类体系衔接不顺畅

在相关分类标准中，受到各部门单独制定影响，其在制定过程中参考的依据以及原则不具有统一性，造成最终分类标准适用范围存在较大差距。其中，土地规划用途分类参考依据为土地的用途以及利用方式，城乡规划用地主要参考依据为土地社会功能，而相关林地、湿地以及草地的分类主要参考依据为资源自然属性。在不同分类体系中，其在相关规划编制工作中的适用性也存在一定的区别。同时，由于各分类体系种类繁多，因此，在相关分类标准方面，还会存在冲突问题。例如，在林地含义方面，土地规划用途分类的定义与林业分类定义具有差异。在特殊用地含义方面，土地用途分类定义与城乡规划用地分类定义也存在矛盾。

1.2.3精细化管理相对较差

以土地用途、城乡规划用途分类作为标准，在自然资源分类体系中，可实现对全域国土空间的覆盖，但是由于分类体系的不同，其侧重点也存在明显差异，因此，在精细化管理方面相对较差。首先，各分类体系存在粗略的情况，各分类层级明显不足，土地难以实现差异化管理。在土地规划用途分类中，其主要围绕农用地、耕地展开，因此，在农用地分类方面相对较为细致，但是在自然生态用地方面，具有明显粗略化分类的问题。而在城乡规划用地分类中，其侧重点集中在城市建设用地方面，因此，城市内部用地分类较为合理，但是无论是农用地，还是自然生态用地，分类较为模糊。

2.自然资源分类体系优化措施

2.1突出自然生态用地

确定生态用地为一级地类，进一步对农用地、建设用地进行划分，将其共同作为自然资源分类体系中的三大类。以传统生态用地分类作为基础，完成对草地、林地的用途区分，将其与红树林划分到生态用地中。针对经济林、牧草地，则归类到农用地中。

2.2落实各分类体系整合

在对土地用途分类体系进行整合的同时，进一步完成城乡规划分类体系的整合，借助有效分类，实现农用地、建设用地在结构方面优化。在农用地方面，可结合当前土地利用情况，完成对农用地进行二级地类分类。在建设用地方面，应参考城乡规划用途分类，明确相关特殊用地内涵，实现对建设用地的细化。在交通用地方面，按照土地在用途以及形式上存在的差异，完成10个三级类分类。

2.3加强精细化管理

针对分类体系建设，以精细化管理作为重点，要求相关工作人员应进一步完善三级、四级分类。例如，借助质量等别评价，可细化耕地分类。而以国民经济行业分类作为依托，可实现对园地、实施农用地的细化分类。通过完成城乡用地分类，以城市建设用地分类作为前提，可落实建设用地细化分类。为满足精细化管理需求，工作人员可在细化分类的基础上，增加新产业、新业态用地，例如新能源充电设施用地^[2]。

结论：本文重点对自然资源分类体系进行了研究，明确了各分类体系内容，并进一步相关问题进行了探索，提出具体解决措施。要求相关工作人员应合理落实用地分类，通过整合各分类体系，确保其有效连接，为相关部门管理工作的开展提供便利，建立在有效精细化管理的基础上，促进生态资源保护。

参考文献：

[1]于雪丽.自然资源分类体系的现状与问题探讨[J].国土与自然资源研究,2020(06):18-20.

[2]孙兴丽,刘晓煌,刘晓洁.面向统一管理的自然资源分类体系研究[J].资源科学,2020,42(10):1860-1869.