大型水电站移民工程项目建设模式探讨

大型水电站移民工程项目建设模式探讨

娄本立

上海勘测设计研究院有限公司 上海 200434

摘要：随着我国经济建设取得伟大成就，综合国力不断提升，许多巨型水电站相继上马实施，水电站由于需要高坝蓄水以满足发电库容及落差要求，要腾让体量巨大的淹没区和淹没影响区居民聚居点。为了实现移民能够搬的出、留的住、能发展的目标，需要为移民提供良好的生活、生产条件和设施，移民安置点及配套设施建设管理模式关系到工程的质量、进度、投资等能否满足要求，是移民安居乐业的前提。

关键词：水电站 移民 移民安置点及配套设施 建设管理模式

大型水电站的建设不可避免的造成大量的土地淹没和大批失去生产、生活资料的电站移民，为了更好的解决移民搬迁后的生产、生活问题，国家、地方政府不断出台和完善法律法规及补偿标准，电站投资方也投入了大量的人力、物力、财力支持移民恢复生产，提高生活质量，以期达到为电站作出贡献的移民能够搬的出、留的住、能发展、生产生活水平有所提高，满足移民搬迁后尽快恢复和发展生产。这需要配套建设大量的基础设施，包括道路、水利、电力、通信、供排水工程，以及建设学校、医院，进行土地平整等，涉及项目类型多，点多面广且时间集中，实施难度大，短时间内会给实施主体（县政府及移民管理机构）造成巨大工作压力。

本文以我国西南某县水电站移民搬迁为例，探讨涉及移民生产生活基础设施的建设模式，该县涉及两座巨型电站的枢纽区、淹没区和淹没影响区移民，规划新建安置点19个，搬迁安置人口超过3万人，总计划施工期60个月。按照我国现行的法律法规和各级政府出台的移民相关规范、条例，县级人民政府是移民工作的实施主体，责任部门为县级移民工作局。在移民项目的实施过程中，涉及较多的专业建设项目，仅依靠水库移民局完成项目的建设任务存在人员配置不足、业务知识及工作经验欠缺的现实难题，因此，在符合我国建设领域相关法律法规的前提下，探索和创新移民项目建设管理模式，促进项目建设的进度，保证建设项目的质量，项目建设投资成本控制就显得尤为必要。本文重点探讨、梳理建设管理模式及适用项目类型，以便理清项目管理模式的思路，快速有序推进移民项目的建设任务，满足移民搬迁后生产生活需要，满足电站建设及蓄水发电要求。

一、委托专业建设公司进行代建模式

代建制是随着政府简政放权，推行“放管服”及政府投资项目市场化运作改革以后逐渐发展起来的一种建设模式，这种模式可以解决各级政府机构裁撤、合并基建施工单位和建设管理机构后，项目建设实施主体的法律地位问题，是一种创新性的“政府集中委托”方式。代建单位自行完成项目招标、项目管理等工作。适合要求建设项目快速集中开工，项目管理要求高、项目建设工期短、施工图纸相对完备，项目业主人员、设备不能满足工程建设管理要求的项目，如土地平整、供水工程、居民点建设等。代建单位按照合同约定履行政府投资项目全过程中的建设管理职责，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交委托单位。在本移民项目的实施中，代建单位的选择方式主要有三种：

1、由地方政府反向委托电站建设方实施项目代建

水电站建设项目在国家核准后，移民项目的实施主体由县级人民政府负责，在实施的前期阶段，为了推进移民项目建设的启动，加快进度、控制投资、减少风险，可以由地方政府反向委托电站建设方代建，充分发挥电站建设方在招标采购、进度、质量、资金管理等方面的优势，快速形成移民安置点及移民项目的形象面貌，树立移民安置点及移民项目样板工程，提高移民搬迁意愿。该模式适用在移民项目启动阶段，快速树立移民安置点及移民项目面貌，有利于宣传项目移民搬迁后的生产生活设施建设情况，消除移民的顾虑，以点带面促进移民搬迁协议的达成和移民工作的推进。电站建设方为了推动移民搬迁工作和移民项目建设任务，承接项目代建积极性较高，较为容易实现，县级政府也能规避在项目实施过程中的风险。

2、由地方政府委托政府成立的专业基建投资公司代建

地方政府组建的基建投资公司是投融资体制改革的一个成果，是地方政府集中实施基初设施建设项目的项目法人，基建投资公司在筹措资金、保证经济发展目标实现、加快重点项目建设等方面都发挥着重要的作用。移民项目在实施中，可以由县级政府统筹协调，委托基建投资公司完成项目的代建任务，该模式可以充分发挥专业公司的管理、技术、专业人员优势，避免机构重叠，管理关系交叉、效率低下问题，同时项目进度、质量、投资等在县级人民政府的统一协调管控下，工程实施过程中管控力度大，项目的进度、质量、投资等均能得到有效的的控制，且提前介入有利于后期移民安置稳定工作的开展。

3、由地方政府市场化选择有资质的公司代建

按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》及地方法规，通过公开招标，选择有资质的勘察设计单位、施工单位、咨询单位或者项目管理单位作为代建单位，签订代建合同，明确建设规模、建设内容、总投资等，该模式有助于降低项目投资，减少地方政府的协调和管理工作，但仍需要地方政府成立专门的管理协调机构，对整体性、原则性、节点性的工作进行协调和控制并及时拨付资金，地方政府对工作介入较少。代建单位按照合同约定履行政府投资项目全过程中的建设管理职责，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交委托单位。

二、工程建设项目管理承包(PMC模式)

具备工程建设项目管理条件的的单位是拥有相关资质的勘察设计单位、施工总包单位或者咨询单位。采用工程建设项目管理模式有利于充分发挥项目管理公司的专业技能、管理经验和技术优势，形成统一、连续、系统的管理思路；有利于减少设计、施工、采购等环节的相互脱节和矛盾，减少工程设计变更与返工，有利于缩短建设工期，适合项目专业性强、工期长、施工程序复杂的项目，如含有较多桥梁和隧洞的等级公路、大跨度桥梁、大中型水库、迁建铁路、国防工程等。

工程建设项目管理主要有两种模式，一是项目管理服务，即提供“参与型”服务，项目业主委托专业项目管理团队实施全过程的、系统的策划和管理服务，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和竣工验收等服务，协助建设方对工程项目质量、安全、进度、投资、合同等管理和控制；项目管理服务单位没有选择各类设计单位、施工承包人和决定设计变更、工程造价控制的权利和相应责任，与各承包人不订立合同，只提供管理经验、代建设方理清思路、协调关系。采用该种模式，要求项目业主成立专门的管理机构，人员具有一定的管理经验和一定的技术能力和协调能力，优点是有利于建设方对项目招标采购、设计、施工及投资、进度和质量实行有效控制。二是项目管理承包，即提供“承包型”服务，项目业主委托专业项目管理团队对建设全过程实行集成化的项目管理承包，对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程招标，选择设计、采购、施工承包商，并对设计、采购、施工进行全面管理。项目管理承包人直接与各施工和货物供应承包人签订承包合同，该模式优点是项目业主只派出少量人员对工作进行监督和检查，项目业主的责任风险降低，项目管理承包人的管理责任及边界清晰。

目前在移民项目的实施中，工程建设项目管理单位的选择方式主要有两种。

1、委托原设计单位进行工程建设项目管理

县级人民政府及主管部门移民工作局可以通过合同谈判的形式，委托原初步设计单位实行设计—管理或是设计—建造总承包，即委托原设计单位实行工程建设项目管理，或者设计单位与其他施工单位组成联合体，设计单位牵头，完成工程项目的设计和建造。在这种情况下，设计单位与管理单位为同一实体，设计单位对工程质量、安全、工期、投资全面负责。这种模式的特点是一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，减少项目业主的协调工作量，有利于降低项目的成本和缩短工期，保证工程项目质量。

2、通过招标选择有资质的单位进行工程建设项目管理

按照国家及地方的规章制度，通过公开招标或者邀请招标的方式，选择有资质的勘察设计单位、施工单位、咨询单位或者项目管理单位作为工程建设项目管理单位，签订工程建设项目管理合同，该模式有助于减少地方政府的协调和管理工作，但仍需要地方政府成立专门的管理协调机构，如果采用“参与型”服务合同，则管理协调机构需要满足一定的技术、管理等要求。如果采用“承包型”服务合同，管理机构只需对整体性的、原则性的、节点性的工作进行协调和控制并及时拨付资金，对具体实施工作介入较少。

三、工程总承包（EPC）模式

工程总承包（EPC）模式是指总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等一项或若干项的服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。

在工程建设的实施阶段，EPC公司利用自身的技术优势和管理优势，将专业的施工项目通过透明、公平的招标分包给专业承包商实施，确保了工程质量，同时避免了工程中的浪费。在工程施工过程中及竣工验收方面，EPC公司对项目的整体把握控制和强大的技术保障，避免了多家单位施工相互扯皮，难于收尾竣工的问题，控制项目的成本和优化施工工期。EPC模式体现了对投资控制的龙头作用且贯穿了工程建设的始终，并且主体责任单位只有一个，能够实现对项目投资的有效控制。

该模式需要政府明确管理主体，配置管理和专业技术人员，掌握工程进度、质量是否达到合同要求，建设结果是否能够最终满足合同规定的功能、标准，并按时支付进度资金。适用于面积或体积大、涉及专业项目多，施工中需要二次设计、变更可能性大的大型公共建筑，如整个城集镇、居民安置点建设、水库项目等。

该模式地方政府需成立实体公司管理运作，按照国家及地方政府制定的规章制度，通过公开招标的方式确定工程总承包单位，保证建设工程的进度和质量，控制建设投资。

四、施工管理承包（CM）模式

施工总承包一般包括土建施工、安装等工程，在施工项目中一般以土建施工单位作为施工总承包单位，土建施工单位负责整个项目的建设与服务。政府或者建设方的工作程序是完成建设项目的设计，待施工图设计结束后再进行施工总承包招投标，然后再进行施工。与施工单位平行承发包模式相比，采用施工总承包模式，合同管理工作量大大减小，组织和协调工作量也大大减小，协调比较容易，但设计单位、监理单位、施工总承包单位都要单独招标并签订合同，组织招投标和签订合同工作量较大，设计单位和施工单位的协调难度大、问题多。

该模式需要政府成立专门的建设管理公司或者由政府成立的建设投资公司承担项目业主角色，按照国家及地方政府制定的规章制度，通过招标的方式确定施工总承包单位，保证建设工程的进度和质量，控制建设投资。在移民专业项目中，适用于面积或体积不大、专业性不强、工期短的项目，如小学、居委会办公楼、小面积的土地整理和场平等。

五、地方政府按照专业平行发包（DBB模式）

充分发挥和调动县政府内设专业机构的技术力量和管理优势，由地方政府统一协调、协商，颁布行政命令，对项目简单、实施难度小，无变更可能的专业项目按照专业切块负责、分别实施的方式进行分摊布置，如居民点内部电力、通信、燃气、生活供水、污水等专业性较强、实施难度小、需要特殊试验和验收的项目，分别由专业部门或专业公司完成项目的实施。该模式不但可以实现小项目的快速推进，而且各专业项目的实施单位又是运行管理单位，可以避免出现建设单位和运行单位扯皮的现象，对后期运行管理有利。

六、县级移民工作局与政府的建设管理单位联合成立移民项目管理领导机构负责实施模式

在建设项目的策划过程中，存在部分项目难以分解落实实施主体，或者其他实施主体工作任务均已饱和的情况，为了解决这些项目的建设实施问题，需要县级移民局与政府的建设管理单位联合成立移民项目管理领导机构负责实施，该模式适用于项目简单、结构单一，但实施过程中可能需要与乡镇、村民协调的项目，如供、排水管线施工需要协商临时占地等问题。

七、结语

总之，根据不同的项目类型、实施难度、复杂程度及施工图详细程度，政府及移民工作局机构设置、人员配置等实际情况，合理选择发包方式，合法合规选择资信条件好、能力强、技术力量雄厚的分承包单位，有利于保证项目进度、质量，控制投资，规避地方政府在大规模移民项目建设中的施工管理短板，最大程度的保证移民项目的顺利推动，保证移民的合法权益。

参考文献：

[1] 张绍山、施国庆.中国水库移民[J]。水利水电科技进步，1998（2）

[2] 建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见，建市［2003］30号

[3] 中华人民共和国政府采购法 财政部 第87号令

[4] 建设项目工程总承包管理规范 中华人民共和国建设部 第325号

[5] 政府核准投资项目管理办法 国家发展和改革委员 第11号

作者简介：娄本立，1983年11月，男，本科，工程师，主要从事计划经营工作。