城市土地管理中土地利用规划的作用及其措施

城市土地管理中土地利用规划的作用及其措施

刘怡

甘南县自然资源服务中心 黑龙江省齐齐哈尔市 161000

摘要：随着我国国土空间规划的提出，构建“多规合一”的规划法规政策体系迫在眉睫。从国土空间规划法律法规体系的视角，探讨当前我国国土空间规划进程中面临的风险与挑战，通过分析和借鉴其他国家的空间法规，为我国国土空间规划法律法规体系的建立和完善提出建议。

关键词：国土空间规划；法规政策；空间治理；

引言

在社会发展的新阶段，我国经济实现了迅速的增长，社会建设逐渐得到完善，人们的生活逐步得到改善。构建和谐国土是我国和谐社会发展目标稳步推进的基础。基层国土资源的发展取得了一定的效果和成绩。新时期的发展观念和建设内容改变，但基层国土资源事业在发展理念与管理方式上较为落后，特别是在实际管理时，部分措施得不到全面落实，难以对新问题进行有效的解决，管理模式不健全等。

1. 土地利用转型和土地资源管理概述

1.1土地利用转型

土地利用具有一定的形态特点，比如耕地、林地、养殖用地等，在社会经济发展过程中，随着经济结构的不断变化，土地利用形态也会随之发生变化，比如耕地变为商业用地、农村用地转变为城市规划用地等，从而形成土地利用转型。当前，随着社会经济的转型，在土地利用方面也呈现出转型趋势，通过国家政策、法规、条例等手段来实现。无论土地利用形态如何变化，都要保证结构合理，在耕地安全线之内变更土地利用形态，保证农民在土地利用转型中的合法权益，以此提升土地应用水平，提高土地开发应用效率。

1.2土地资源管理

土地资源管理是相关部门通过国家法律和行政手段对土地进行有效监督管理的行为，目的是为了提高土地开发、应用质量，维护生态平衡，发展地方经济，在土地开发和土地保护之间协调好平衡关系，通过制度化、规范化的管理措施提高土地经济效益和生态效益，有组织、有计划、有目的地开展土地管理活动，这些措施具有综合性、一贯性和持续性特点。通过土地资源管理规范土地用途，建立严格科学的土地征收制度，倡导节约用地，集约化使用土地，以土地可持续发展为目标，通过土地资源管理提高人类生存、生产、生活质量，为农业经济发展和城乡一体化建设创造良好条件。

2.国土空间规划法规体系存在的问题

1）截至目前，我国不论是国家层面，还是省、市地方进行的“多规合一”试点，在政府管理层面上，依旧停留在用提高行政效率，应对各类规划相关内容的重复、甚至是自相矛盾的情况，面对各部门之间职责冲突的矛盾依旧很难解决。2）国土空间规划、各类专项规划以及土地资源利用规划等法规之间缺乏明确的法律从属关系。而且，新建立提出的法规也与原有的法规体系缺少有效的融合，在实际实施过程中容易发生难以协调解决的问题，并且，在面对划定城镇边界的划分、对占用永久基本农田的判定、土地类别的判定以及生态保护红线的划定依据等问题时，还缺乏相关的法律政策支撑。3）现行的法律法规多属于行政管理协调类规定，公众的参与程度较低，公众听证会一般很难落到实处，日常生活在其中的居民很难参与，不同多元利益主体的诉求也无法得到充分的保障。

3.对我国国土空间规划法规体系建立的启示

3.1 完善法律体系，明确政府职能

现阶段是我国国土空间规划体系建立的关键时期，新旧规划法规政策面临冲突，各专项法律法规的横向衔接缺少系统的规定。同时，我国现行的法规和新颁布的法规应进行合理的对接，弥补我国国土空间规划领域内没有覆盖到的空间范围，细化国土空间规划法规。利用法律规范明确各级政府部门的工作职责，保证有良好的上下层级纵向协调和部门之间的横向资源整合机制，做到不冲突、不反复，各负其责，各司其职。可适当赋予地方政府在法律规范下更多的自主权利，以利于发展地方特色，创造区域空间的多样性。

3.2 以促进国家高质量发展为导向

加强生态环境保护国土空间规划是改善生态环境有效举措，坚持节约资源和加强生态环境保护两项基本原则，使其积极促进生态文明建设，提升国土空间规划工作成效。将生态环境保护纳入国土空间规划体系中，以促进国家高质量发展为导向，在此基础上加强生态环境保护各项措施与政策的落实，合理开发、综合利用国土资源，以国家高质量发展为导向、空间规划为基础，根据区域环境、建设以及管理等特点，细化国土空间规划，推动各行业领域绿色化生产发展，坚守生态环境质量底线，在资源环境可承受范围内开展各类经济活动，实现生态环境与经济发展良性互动。通过明确资源环境承载能力，持续推进国土空间规划各项基础工作，并做好未来区域环境承受底线预警措施，既能有效管理国土资源又能改善生态环境，进而实现社会经济未来可持续发展目标。

3.3办好“三件实事”

紧紧围绕功能硬核塑造，找准土地供应的着力点。一是强化住房保障。坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，因地制宜、多策并举，促进房地产市场平稳健康发展。把握适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方向，科学设置各类规划指标。二是完善公共服务。结合城市区域定位，充分考虑项目辐射范围，优化学校、医院及城市综合体布局建设。完善以配建停车场为主、公共停车场为辅、路侧停车位为补充的停车设施体系，健全住宅小区和公共停车场充电设施。结合乡村振兴，提档升级乡村公路。三是厚植生态底色。把公园当花园、把城市当景区，推动在公园中建城市的治理创新。充分利用街头巷尾零星地块，见缝插“绿”，让城市空间绿意盎然。结合旅游发展优势，提升山水的生态价值、文化价值和经济价值，做好城市山水文章，建设生态宜居环境。

3.4加快建立自然资源信息化体系，推动信息互通共享

要加快建立自然资源信息化体系，主动打破系统内部信息壁垒，再通过建立部门间良好的工作衔接机制，逐步提升不动产登记办事效率。自然资源系统要依据“多审合一、多证合一”改革要求，进一步简化和规范申报材料，加快信息化建设，促进系统内部数据融合，实现系统内部的国土空间规划、建设用地审批、测绘成果、确权登记等数据融合贯通、全业务网上运行、全方位智能监管，实现从建设用地审批到不动产登记“一门受理、一表通行、一图审核、一网通办、一次办结”办理模式，协同推进不动产登记“一窗受理、并行办理”，重点解决办理环节多、流程不清晰、群众重复提交材料等问题。同时，自然资源部门要与其他政府部门尽快建立信息共享集成机制，加强部门协作和信息互联互通，提高信息质量和利用效率，可以通过信息共享平台获取办理不动产登记时需要的具体材料，打破“信息孤岛”。应从国家层面归集存储的税务完税信息、自然人身份、法人和非法人组织统一社会信用代码、婚姻登记等信息，实现部门之间“总对总”的共享模式，减少地方信息互通共享成本，让信息多跑路、群众少跑腿，方便企业和群众办事创业。

结束语

城乡规划应充分融入国土空间规划法律体系，敢于借鉴其他国家的先进空间规划理念，顺应时代潮流，将建设美丽中国理念融入其中，调动公众参与性，并以法律层面作出明确规定，使空间规划的实施在各方面均可有法可依。

参考文献：

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