集体建设用地基准地价评估关键问题探讨——以广东省为例

集体建设用地基准地价评估关键问题探讨——以广东省为例

杨秋华

广东卓越土地房地产评估咨询有限公司

摘要：随着集体建设用地流转规模的不断扩大，对集体建设用地流转市场的管理显得日益重要。本文根据广东省集体建设用地基准地价评估实践经验，对其存在缺乏明确的评估范围、级别划分

难确定、对评估参数缺乏依据、交易样点较少等问题进行总结，并对明确评估范围、级别划分的合理性与调整、合理选取估价参数、针对性采集对地价样点资料等提出建议，以期为建立集体建设用地基准地价体系提供有力的参考。

关键词：集体建设用地；基准地价；评估；关键问题；措施

近年来，随着农村土地产权制度不断改革，进一步强化土地资源要素市场化配置，国家对加强公示地价体系建设和管理越来越重视，同时，为有效的管理集体建设用地的流转，需要以农村集体建设用地基准地价为基础，制定合理基准地价，以期为集体建设用地使入市经营的提供依据^[1]。2016年，，《国土资源部办公厅关于部署开展2016年度城乡地价调查与监测工作的通知》（国土资厅发〔2016〕17号）文件提出 “加快农村土地公示地价体系建设。各省（区、市）自然资源部门应在‘十三五’期间探索建设农村土地公示地价体系，研究推进市、县制订集体建设用地和农用地基准地价”；2019年，《自然资源部办公厅关于部署开展2019年度自然资源评价评估工作的通知》（自然资办发〔2019〕36号）文件提出“继续完善规范城乡基准地价体系，全面开展集体建设用地基准地价制订工作”。为落实国家相关工作部署，多个地区进行了集体建设用地基准地价制订试点工作，而广东省自2019年开始全面铺开部署该项工作，截止目前大部分县（市、区）基本形成集体建设用地基准地价初步评估体系。但是，整体的集体建设用地评估体系还存在很多不足，同时，集体经营建设用地不断推行入市，评估体系会随着经济运行的发展模式出现更多新的问题，这就要求要从实践中不断探索完善集体建设用地评估。本文以广东省集体建设用地基准地价制订实践经验为基准，探讨其评估关键问题，并提出合理建议，以期为完善集体建设用地基准地价制订工作提供参考。

一、集体建设用地基准地价定义

集体建设用地基准地价是在区域平均土地开发利用条件下，针对不同级别或不同均质地域，按照集体商服、农村宅基地、集体工业等不同用地类型进行评估，并由政府发布的某一估价期日某一设定年期土地权利的平均价格^[2]。

二、集体建设用地基准地价制订过程中存在的问题

1. 缺乏明确评估范围

城镇建设用地是指处于土地利用总体规划中被划定为城镇范围，其使用用途为建设用地的土地，然而对于集体建设用地在现行的法律法规上并没有明确的定义，在相关的法律文件中集体建设用地一般是相对于城镇建设用地的一个概念出现^[3]。集体建设用地相对于城镇建设用地具有分布范围广、空间位置不集中且分散、质量分布不连续等特点，使得集体建设用地范围较难界定。

2. 级别界线难以界定

集体建设用地定级是根据集体土地的经济、自然两方面属性及其在社会经济活动中的地位、作用，对集体建设用地使用价值进行综合分析，揭示集体内部集体建设用地质量的地域差异，评定集体建设用地级别。根据广东省实践经验总结，集体建设用地主要分布在城镇范围内零散的城中村或者乡村地区，乡村地区的整体社会经济发展、政治文化中心的完备度较差，使其整体的基础设施完备度、土地开发程度较城镇地区差异较大，而且在农村地区的地物公路、河流等自然属性线状不明显等原因，加大了级别界限的难度。同时，集体建设用地在农村地区的实践应用，必须要给广大农民带来明显有益的具体成果，所以需要可操作性良好的成果^[4]。因此，集体建设用地合理划定级别还有待进一步完善。

3. 对评估参数的选择缺乏依据

在广东省开展集体建设用地评估过程中，主要采用收益还原法和成本逼近法。目前，关于建设用地基准地价评估相关的参数、税费依据等相关政策主要是对于城镇建设用地而言，对于分布在乡村的集体建设用地而言，整体的相关参数、税费依据等的相关规定比较少。因此，估价师在制定过程中主要结合个人对当地市场认知、制定城镇基准地价的经验等方面进行确定各不同用途的参数与税费，使得测算出的地价存在较大差异。

（四）交易样点较少，操作性差

在新《土地管理法》实施前，集体建设用地在法律上是不允许出让，政府也没有制定一定的基准地价制度。整体的集体建设用地交易市场比较小，交易数量有限，当地政府对农村集体建设用地的开发建设也没有进行统一规划，主要更多为以社区或村为单位的集体经济组织为主体进行私下交易的数量比较多，但交易过程中对土地使用权范围、用途和使用年期都只是做了模糊的规定，交易价格与国有建设用地使用权价格存在一定的差异。因此，交易样点数据用于测算出的地价与现实存在一定的差异，可操作性较差。

三、集体建设用地基准地价制订过程中建议措施

制定合理的集体建设用地基准地价，才能为集体建设用地流转提供有力的价格参考依据，因此，这就要求集体建设用地的制定过程要规范每一个评估环节。根据集体建设用地评估的相关技术要求，结合广东省集体建设用地实践经验，对集体建设用地评估提出以下几点意见，使集体建设用地的评估更加规范，从整体上实现对其公开化、透明化交易水平的提升^{[3]~ [4]}。

1. 明确评估范围

在对集体建设用地进行评估内容时，确定其评估范围无法确切明确，主要的原因是农村建设用地对比城市建设用地存在土地质量上存在明显的差异、空间分布零散，而且，我国农村规划建设还处于探索阶段，暂时还不能找到较为成熟的地价理论体系进行参考确定，这些因素的使得评估范围的难以界定^[6]。但广东省在实际开展工作过程中，集体建设用地开展工作是以县（市、区）为单位，根据县域内自然条件、社会经济发展水平、区位条件等差异性，并结合已有乡镇土地利用总体规划、新农村建设规划和影响土地质量差异的因素因子进行综合分析确定，同时，确定测算对象为集体建设用地。

2. 级别合理划分与调整

集体建设用地定级过程中在遵循《城镇土地分等定级规程》的相关规定的基础上，需要充分考虑建立因素因子体系合理性、量化方法的准确性、基础资料来源真实性、定级单元划分及结果确定的合理性等方面不同于集体建设用地。广东省地域辽阔，珠三角、粤西、粤北、粤东等不同地区，社会经济发展差异较大，对级别的确定方式也存在差异。对集体商服、农村宅基地、集体工业等地类进行分类确定评价指标体系，主要从《城镇土地分等定级规程》《农村集体土地价格评估技术指引》等相关规定确定基本因素因子体系，再结合当地实际情况有针对性地增加或者较少因素因子；例如在经济发展好的珠三角地区和经济发展差的粤北地区，选择的因素体系是不同的。在级别初定划分后，对于经济发展较好、城市规划较好的地区或者县（市、区）城镇中心，可以参考城镇国有建设用地级别划分情况，并结合相对应的城乡总体规划、产业发展规划等进行调整，例如珠三角地区，集体建设用地的级别应与国有建设用地的级别相衔接；对于无法完美的做到与线状地物的准确吻合的地区，特别是针对偏远地区的道路来说，由于线状地物在那里十分稀少，并且缺乏完善的路名，需要同时更具相关特点和规律，科学的对不同级别界线的地价进行处理和调整，根据最小的行政村单元，通过对各村行政界线的借助，来对水平相同的村进行合理的合并，再利用城乡总体规划、年度用地计划、“三旧”改造、产业发展规划、外业地价资料验证等对级别进行调整。

3. 合理选取估价参数

负责进行估价的人员需要对于国有土地和集体建设用地进行综合分析，以此来了解两者之间存在着怎样的差异，为集体建设用地的估价提供具有特色的、合理的基本参数。在测算地价阶段通过对收益还原法的选择，能够使土地还原得到高效的利用，有着十分重要的促进作用^[7]。这是由于集体土地缺乏从充足的租售资料，并测算还原利率的难度小于租售难度，因此，估价师需充分利用外调样点数据和集体个案评估资料，结合估价师人员自身的经验充分对比国有建设用地和集体建设用地各参数的差异，对已收集的租售情况进行样点修正和各参数的确定。

4. 针对性采集地价样点资料，合理确定级别价格

集体建设用地正处于一级初级土地市场，整体的市场发育不够完善，市场上交易样点资料较少或者市场交易资料缺失，应充分收集出租样点、集体建设用地开发等相关样点资料。根据市场发育不同选择不同的样点资料获取方式，对于市场发育度较高的地区（例如广州市、中山市等地区），应充分利用农村集体“三资”监管平台、外业实地样点等方式充分获取集体建设用地出租样点资料；对于市场发育度较低的地区（例如：仁化县、翁源县等地区），整体可获取样点数量较少，但交易样点要求一般是选择近三年，此时，建议将样点实效性放宽至五年且全样本调查采集，同时可充分利用集体土地整治、增减挂钩相关的“集体建设用地开发”“拆旧建新”等相关案例。最后，根据收集的样点数据采用合适的方法进行测算，建立样点地价与定级单元分值回归模型进行验证，合理确定级别价格。

结束语：

在集体建设用地基准地价制定过程中，需结合当地实际情况，在特定范围内对集体建设用地评估过程进行科学规范的处理，并对评估范围的明确、级别合理划分与调整、合理选取估价参数、对地价情况的针对性采集等评估关键问题进行总结，目的是为了制定合理有效的集体建设用地基准地价，以期为强化交易和流转这两种集体建设用地的管理提供参考，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障集体建设用地流转过程中农民的利益，更为政府有关全面科学管理和合理利用集体土地提供依据、建立城乡统一市场等方面有重要意义。

参考文献：

1. 陈立定.农村集体建设用地基准地价体系构建方法初探［J］.劳动保障世界 ,2018(08):61~62.

2. 杨杰, 任绍敏. 广东省农村集体建设用地定级与基准地价评估探讨[J]. 安徽农业科学, 2010(17):9141-9143.

3. 王玮. 农村集体建设用地基准地价研究—以甘肃省清水县红堡镇为例［D］.西安:长安大学,2015.

4. 杨 杰，刘泰圻，等.顺德区龙江镇集体建设用地定级估价报告 [R ]. 广州: 广东省地价评估中心，2008:61- 62.

5. 杨杰, 任绍敏. 广东省农村集体建设用地定级与基准地价评估探讨[J]. 安徽农业科学, 2010(17):9141-9143.

6. 关英辉.集体建设用地基准地价评估的若干问题探讨[J].城乡建设, 2017(16):6-7.

7. 丁永洪, 钟玲. 集体建设用地基准地价评估的若干问题探讨[J]. 中国房地产业, 2019(007):34.

8. 阿如汗. 集体建设用地基准地价体系研究[D]. 2019.