基于国土空间规划的实用性村庄规划探讨

基于国土空间规划的实用性村庄规划探讨

陈梁宇

防城港市国土资源勘测规划院 广西壮族自治区防城港市 538000

摘要：当前，我国正处于从城乡规划时代步入国土空间规划的新时代，村庄规划作为国土空间规划的重要组成部分，对于实现全域土地的综合治理、 促进“乡村振兴”具有重要意义。本文基于传统村庄规划存在的一些普遍性问题，以“实用性”为核心，从三大方面，就国土空间规划体系转型背景下如何做好现行村庄规划进行分析探讨。

关键词：国土空间规划；村庄规划；实用性

近年来，随着“乡村振兴”战略、《农村人居环境整治三年行动方案》、《关于统筹推进村庄规划工作的意见》、《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等多项政策与中央文件的出台，我国“多规合一”的国土空间规划体系开始构建，也标准着我国正式从城乡规划时代步入国土空间规划的新时代。村庄规划，既是国土空间规划体系的重要组成部分，更是“乡村振兴”战略的“第一道工序”，在此转型大背景下，如何从新时期的乡村建设需要出发，以“实用性”为核心，编制具有前瞻性、指导性和落地性的村庄规划，对接空间规划转型，意义深远，现本文就此进行分析探讨。

1建立“问题+诉求”双导向的规划编制机制

自然资源部于2019 年5 月 29 日印发的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(以下简称《通知》)明确提出，要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”。传统村庄规划作为政府政绩考核的一项重要指标，往往采用的是以政府为主导的“至上而下”的“精英式”规划模式，村民主导权较低，“实用性”大打折扣，使得村庄规划、建设、管理三者相互脱节的现象非常严重。因此，在当前的空间规划转型背景下，要打破以往弊端，切实满足“政府管用、村委好用、村民实用”三大要求，必须紧紧围绕“实用性”这一核心理念，创新村庄规划须编制方法，“至下而上”地构建起以问题导向为出发点，切实解决不同参与主体的发展诉求的“问题+诉求”双导向规划编制机制。具体来说，就是在实际的村庄规划中，应主动激活政府、村委、村民、开发商等村庄多元主体，协同联合规划、国土、农业、林业、交通、环保、水利等多部门，通过实地考察、政府访谈、入户调查、问卷调查等多种方式，全面调研村庄现状以及村民对住房建设、道路建设、安全饮水、生活垃圾、生态保护、历史文化传承等各方面的诉求，明确村庄的现状优势以及核心问题，在此基础上对搜集到的现状信息进行SWOT 分析，有的放矢地提出针对性的规划策略，明管控、定布局，从而以科学、严谨的高质量编制成果的前瞻性、指导性和落地性，具体规划流程示意图如图1所示。

图1 村庄规划流程示意图

2强调村庄规划的“好编、管用、易懂”

国土空间规划体系转型背景下，实用性村庄规划在理念、规划方法上，均与传统村庄规划有了明显的改变，主要表现为从“政府主导”到“多元协同”、从“物质建设”到“空间管控”、从“刚性约束"到“弹性引导”、从“面面俱到”到“层次设计”、从“千村一面”到“分类引导”、从“重视过程”到“注重实用”，等等，这就要求我们在规划编制时，必须从综合性出发，统筹考虑规划专家、政府主管部门、当地村民等不同受众类别对规划成果的需求，强调突出村庄规划的“好编、管用、易懂”这三大特征，体现不同的规划深度。具体要点如下：1）好编。可通过构建“层次化”+“模块化”的规划架构，将与国土空间规划有关的管控模块，如：村庄分类、人口规模、产业引导、职能定位、农房建设、三线管控、三区划分、生态修复、绿化景观、用地布局、土地整治、近期建设、防灾减灾、风貌管控、文化保护等，按照其重要性进行层次规划（核心层和支撑层)，再将各模块的主要内容区分为控制属性和引导属性，切实做到架构清晰明确，层次分明，以便能迅速把握村庄特征，明确规划重点。2）管用。长期以来，由于受到我国城乡二元化土地管理体制和“重城市轻乡村”思想观念的影响，村庄规划较之国家、省、市、县级层面的规划，在理论研究和实践经验上都较为薄弱，存在的问题也较多，如：照搬城市经验、规划内容脱离村庄实际、淡化多元主体诉求、忽视协同共建理念、缺乏建设指导，等等，极大影响了规划成果的“实用性”，导致规划项目落地困难。因此，在实用性村庄规划中，必须深入挖掘实用性村庄规划的核心，从“解决村庄实际问题、满足村民切身需求、实现村庄发展目标、保障规划成果实施”等方面入手，切实体现“管用”的特征。3）易懂。村庄规划的受众是虽然涉及政府、村委、村民、开发商等多元主体，但核心主要为村委和村民，只有让村民看懂并迅速普及推广，才能激发起他们参与村庄建设的积极性和热情性，因此，公示性成果应尽可能删繁就简，一是以条目化语言加图示的形式，让村民了解自身定位知道以后要“干什么”，二个是借助国土空间规划“一张图”系统，让村民明白要“在哪建”，三是通过近期建设项目库、居民点规划图等，让村民明确“怎么建”，从而以通俗易懂、精简凝练的规划成果，达到“吸引人、看得懂、记得住”的目的。

3实现“城规”与“土规”的技术融合

《通知》提出，要“整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，编制 ‘多规合一’的实用性村庄规划”，而实践中，村庄虽然在我国的“五级三类”空间规划体系中属于最小的行政单位，但其涉及的问题同样错综复杂，在传统的村庄规划模式下，村庄规划牵涉到的主导部门有国土部、发改委、农业农村部、住建部、自然资源部等，村庄规划类型有村庄规划、村土地利用规划、乡村振兴战略规划、村庄环境整治规等，涉及到的相关政策法规有《城乡规划法》(2007)、《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》(2015)、《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》(2017)、《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》（2018）、《农村人居环境整治三年行动方案》（2018）等，由于各主导部门、政策法规的不同，使得多规冲突以及规划事权的“重叠”、“真空”等问题非常严重，空间边界矛盾冲突、用地权属性质冲突、规划时限冲突等问题层出不穷，难以统筹协调，这也是现阶段实用性村庄规划编制的重点难点问题之一。因此，这就需要我们在编制工作中，切实破解“规划打架”的矛盾，实现“城规”与“土规”的技术融合。对此，首先，要融入土地利用规划对耕地保护、生态修复、土地整治等方面的管控要求；其次，要融合村庄建设规划在居民点用地布局、农居环境整治、基础设施布局、产业发展引导、乡村文化传承等方面的优势；最后，要整合多源数据，确保成果底数一致，最终实现乡村地区“一本规划、一张蓝图管到底”。

总之，我国现有乡村数量众多，且各乡村之间的发展差异较大，以国土空间规划为导向的新型村庄规划，作为指导村庄发展、促进乡村振兴的重要抓手，比之以往单独的村庄规划或村级土地利用规划，涉及的内容更多更全面，需要考虑的因素也更多，是一项复杂而繁重的技术工程，这就要求我们加强对可推广、可复制的实用性村庄规划策略与方法的钻研和探讨，不断提升规划编制水平，以高质量的村庄规划助力“乡村振兴”战略。

参考文献：

[1]华乐.国土空间规划体系下实用性村庄规划策略探讨[J].城乡规划，2021(2)：69-81.

[2]陈建江.基于国土空间规划的实用性村庄规划探讨[J].低碳世界，2021（6）：178-179.

[3]陈蕾.国土空间规划背景下实用性村庄规划编制研究[J].城乡规划与建设，2020（3）：1.