复杂适应系统理论视角下的城市更新思考——以广州为例

复杂适应系统理论视角下的城市更新思考——以广州为例

轩源

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广州 510290

摘要 城市更新已从单纯空间设计演化为涉及多元主体、复杂权属、多方利益诉求协同作用的复杂体系。基于复杂适应系统理论，构建城市更新复杂适应系统，对其复杂的相互作用进行解构，并结合广州城市更新政策实践进行检验。研究发现，更新政策的具有多个层次与多重维度，多元协调的更新主体是形成政策创新的基础条件，完善的内部规则是促进系统良性运行的关键动力。在此基础上提出整合标识体系、增强主体互动、夯实底层规则、优化分层管理等政策建议。

关键词 复杂适应系统理论；城市更新；存量开发；政策研究；广州

一 引言

快速城镇化进程带来了社会经济的蓬勃发展，同时也出现土地使用低效、资源消耗过度、生态失衡、民生配套短缺等问题，资源环境瓶颈开始突显，国土空间开发保护面临诸多挑战。经历了近30年的发展，城市更新已从单纯的城市设计向公共政策转变，构成集政策、市场、空间、文化、多元利益等于一体的复杂系统，传统分析方法已难以适应现有的复杂性。传统理性主义规划方法往往忽视构成系统的个体的主动性、适应性、学习积累性、集体决策等决定性因素^[1]。现有城市更新研究大多关注中微观层面，国外学者主要围绕着贫民窟改造、社区绅士化等视角研究城市更新的影响、评估体系、实施路径^[2-4]，国内学者则更多针对旧村庄、旧厂房、旧城镇、城中村等中微观空间的改造模式、运作机制进行研究^[5-6]，对于城市更新层级化、系统化的讨论和解释相对较少。因此，有必要引入新的理论分析工具对城市更新系统进行分析。

二 复杂适应系统视角下的城市更新系统

1. 复杂适应系统的演进逻辑

米歇尔·沃尔德罗普（Michelle Waldrop）认为“复杂的行为并非出自复杂的基本结构，极为有趣的复杂行为是从极为简单的元素群中涌现出来的。在多元主体不断相互适应的过程中，由于个别主体的“突变”，引起整个系统各要素相互适应，最终形成系统特征的颠覆性改变。

2. 城市更新复杂适应系统的构建

城市更新是对不适应城市发展的存量空间进行重建、整治和功能提升的活动，其涉及多种利益主体、复杂的利益诉求和动态变化的外部环境，更新改造面临的不确定性爆炸性增加。因此，城市更新系统是一个由多个适应性主体相互作用形成的复杂适应系统，主要包括适应性主体、政策标识、内部规则、更新片区和政策创新等要素。

三 复杂适应系统视角下的城市更新困境

1. 过多标识阻碍复杂系统的形成

从广东省的“三旧改造”政策到全国“城镇低效用地再开发”，探索出“三旧”改造地块、历史文化街区活化试点、集中成片棚户区、工业产业区块等不同政策标识。并针对各类标识区域出台相应政策，规范各主体、各环节的运作，起到引导适应性主体集聚、吸引各种流、涌现政策创新的作用。但随着政策标识的不断增加，刺激了大量的城市更新项目生成，同时也出现了外部环境变化剧烈、多部门管理统筹难、利益分配协调难等问题，各地跟热点、盲目开发的趋势开始显现。

2. 多重复杂性叠加导致市场失灵

数量大、分布散的城市改造项目在多政策多层次的复杂外部环境下，协调的复杂性不断叠加，导致改造进程缓慢，市场运作失序。市场主导下的城市更新存在项目规模偏小、改造模式单一、开发强度过高、公共服务配套不足等问题，城市更新项目的负外部性产生。

3. 内部规则不稳影响系统有效性

由于各地城市更新政策体系尚不完善，基础数据、产权核定、改造成本计算等最底层的“运算规则”仍有欠缺，使得各利益主体之间的博弈缺乏相对统一的准绳，产生利益分配不合理、补偿安置方案通过难、钉子户等问题，降低存量土地资源配置效率。

四 广州城市更新的复杂适应实践

1. 试点标识刺激主体集聚，形成大量的离散积木

改造试点大多具有优越交通区位、亚运会大事件等外部因素影响的特殊性，存在较大的不可复制性，且主要采用政府资金投入，通过自上而下的运作模式推动，改造主体的自主性未能体现，难以形成“内部模型”。在更新过程中引发项目推进缓慢、土地纠纷、烂尾楼等社会问题。同时，由于缺少规划引导，地块仅仅作为封闭的“积木”，更新项目的负外部性显现。

2. 推动成片连片改造，整合政策标识与主体积木

在政策标识相对集中、实施路径更为清晰的背景下，更新地块内自发形成“内部规则”。如广州首个城中村改造项目猎德村改造中，政府通过提供简化报批手续、融资地块代征代拍、允许村集体自行改造、复建安置房纳入市重点项目、相关税费减免、法院加快审理村民经济纠纷案件等政策支持，进一步强化了“政策标识”的作用。

3. 将协商沟通纳入法定程序，加强主体间的适应学习

广州将城市更新各环节的意见征询和表达纳入城市更新工作的法定程序，规范化村民议事规则，使得村民在改造意愿表决、引入合作企业、基础数据调查、片区策划方案、实施方案、补充安置方案、复建用地性质、启动拆迁等各个环节进行监督。

4. 规范底层数据和运作流程，强化内部规则的稳定性

针对改造推进难、周期长的问题，广州提出包括进一步优化项目审批流程，如弹性调控年度计划、多项审批同步推进、优化标图建库复核等，提高城市更新工作效率。

5. 推动分层分类管理体系，保障主体积木内外协调

2015年广州市城市更新局正式挂牌成立，成为全国首个作为一级局的城市更新局，并在同年颁布了城市更新办法及配套文件，建立了从更新规划到监督管理的全流程政策框架，加强了城市更新的顶层设计，为形成全市范围的科学有序的“内部模型”牢固基础。广州建立了“全市-片区-单元”的分级城市更新规划体系。

五 复杂适应系统下的城市更新政策建议

1. 整合标识体系，统筹适应性主体的集聚

坚持因地制宜原则，在政府统筹主导作用下，根据产权主体、规模、用地功能、改造方式等类别划定空间分布指引，通过整合归并“政策标识”，筛选集聚符合改造要求的适应性主体，简化城市更新规则，推进成片连片更新。

2. 增强主体互动，激发复杂适应创新涌现

保障城市更新流程清晰透明，明确城市更新运作主体，推动政府、开发商、城市更新直接受众、社会公众等主体的信息互通对等。

3. 夯实底层规则，保障系统运行公平公正

建立完善的底层规则，尤其是要完善涉及基础数据、产权认定、发展权益、资金分配、拆迁赔偿、税费计算等与改造主体利益密切相关的领域的计算标准，进一步明确用地指标、土地流转置换、容积率转移与奖励等的政策措施，。

4. 优化分层管理，固化城市更新内部规则

继续完善城市更新制度顶层设计，推动城市更新立法工作，理顺省-市-区（县）-街道（镇）之间的权责关系，将城市更新“内部规则”层级化，形成稳定的分层规划管控体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

参考文献

1. 仇保兴.城市规划学新理性主义思想初探——复杂自适应系统(CAS)视角[J].城市发展研究,2017(1): 1-8

2. Uitermark J , Duyvendak J W , Kleinhans R. Gentrification as a governmental strategy: social control and social cohesion in Hoogvliet, Rotterdam[J]. Environment & Planning A,2007(1): 125-141

3. Popkin S J, Rich M J, Hendey L, et al. Public housing transformation and crime: Making the case for responsible relocation[J]. Cityscape,2012(7): 137-160

4. 廖开怀,蔡云楠.近十年来国外城市更新研究进展[J].城市发展研究,2017(10): 27-34

5. 唐婧娴.城市更新治理模式政策利弊及原因分析——基于广州、深圳、佛山三地城市更新制度的比较[J].规划师,2016(5): 47-53

6. 陶希东.中国城市旧区改造模式转型策略研究——从“经济型旧区改造”走向“社会型城市更新”[J].城市发展研究,2015(4): 111-116