特定区域农村乱占耕地专项整治首要面对的问题

特定区域农村乱占耕地专项整治首要面对的问题

封浪

黔西南州农业农村局 贵州兴义 562400

摘要：全国农村乱占耕地专项整治行动，关乎十四亿人的饭碗大计，容不得丝毫懈怠。该专项整治自2020年7月3日正式启动至当年底12月下旬，我省、我州切实按照国家统一部署，已完整取得全面摸排分类数据，及时、准点地完成了农占地问题初步摸排第一阶段的工作任务。

国家顶层设计，以2013年1月1日为起点，再以2020年7月3日为分水岭，之前问题数据视为存量，尚待依序进行分类处置；之后问题数据则作为新增增量，一律实行“零容忍”专项整治态势，坚决遏制问题新增。现就工作中首要面对的问题，略作浅析，以供业内同仁商榷共识。

关键词：乱占耕地 疏堵结合 基本农田 宅基地审批 多米诺骨牌效应

一、既往规划土地属性与实际地貌不尽相符

在云贵高原向西南部倾斜的山峦地带，在特定喀斯特地域地貌的崇山峻岭中，相对稀少的连片耕地、尤其标准化基本农田，无疑堪称上天的恩赐，实属珍贵。

即便如此，就那么一丁点有限的资源，年复一年地闲着闲着，也就荒了；日复一日地闹着闹着，也就没了。

客观而论：城市整体发展，规模化建设用地当下，无可非议侃言灰色财政收入之嫌；可农村耕地和永久性基本农田、这关乎吃饭根本大计的土地本身及其保障性功能，岂能急剧萎缩、急剧流失？

耕地现状是：要么由个人行为人为乱占耕地（经营承包地）所致乱像；要么就以产业批复列项（名目）把合法用地忽视（忽悠）在所谓打造“土地附加值”的旗帜标杆下。

关键问题是：属地群体意识也都颇感“见怪不怪”，任由其宝贵资源大幅度、快节奏趋向枯竭。如此乱像，亦非一村一寨的偶然性缩影，而是整个特定区域山山水水间惯以为常的疑难共性。

随着我州农村乱占耕地建房专项整治工作向纵深拓展，不难梳理区域内近乎一脉相承的诸多乱像，且频繁凸显：

1、原有既定规划，侃言“上山下河”谬误，已将永久性基本农田划到了岩层结构的荒山腰甚至山顶上；

2、有的村落一旦对斑（遥感图斑）对标（土地属性），确系整村、整寨，整个占用基本农田；

3、排查、处置工作中，多有现场地况地貌比对存在较大反差，确实不该以基本农田认知的山旮石窟，但既定规划就是界定其为基本农田；

4、同理，原规划的耕地很大程度存在不作边际乱像，较多地方有重复计量林带、林地的情况，竟还渊源“退耕还林”专项工作事宜。

以上共性问题的负面连锁反应是：就规划来看，耕地无处不在；直面现实而言，耕地却屈指可数。

初始规划时满打满贯，不留余地、不留死角；倾其所有能够预留的空间，却因过早的提前透支而变成了真空；区域内一调、二调再三调，难再协调区域足限，终究只能治标不能治本。实则难耐高山流水皆为基本农田的窘况。

区域内总体规划普遍太虚，更是由于缺失土地再生和盈余互补资源，直接导致耕地占补平衡形如流产夭折，使得农户宅基地审批似乎遭遇资源干涸而搁浅。

从基层业务层面追溯诸多既往规划“始乱方寸”的历史渊源，早已没有实际意义。但若托词：当初也是出于为了完成人均拥有耕地这一重要考量指标的“良好初衷”无疑过于牵强。

由此，怎样破解原有规划错误界定土地属性的成因？如何权宜眼下耕地现状？我们即便“疏得窘迫、堵得尴尬”但也万万不可一错再错，不可将原有规划所致的错误、蛮横无理地强加给绝大多数无辜百姓来买单。

基层业务交流中，笔者一向不认同所谓“只能将错就错”而让无辜百姓背锅的做法，这是极端的对己、对老百姓不负责任。

属地管理明智之举，应该敢于正视既往规划错误，据实还原土地属性的真相；目前法定条件约束下，实在不能及时纠正其错误规划的，也不该继续欺上瞒下，理当持恒“有错必究、纠错必改、实质重于形式”的运作理念。

二、惯常我家土地我作主 近乎原始本能

区域内，近些年来的土地确权颁证专项工作，已从广泛的法律要义上进一步明晰了农户经营承包土地的权利和义务关系。

然而，现实意义上违法占地用地的有些老百姓，因循世代承袭的群体观念，不外乎“我家土地我作主”，骨子里不愿接受经营承包土地使用权与土地所有权的本质区别，也不想分明知晓哪块地是耕地、哪块地是基本农田。

人前人后、孰是孰非？属地管理与决策的环境氛围，又何尝不是近乎于如此。

特定历史发展时期，多种经济成分并存的农村产业链搭接与铺垫，往往游离在政策性边沿。在集体土地纷纷流转、在零散土地连片受益的利益链结诱惑下，私下里交易买卖承包地似乎已成家常便饭，而且在属地管理“睁只眼闭只眼”的放任下，固已形成攀比之风、蚁欲溃堤。

于是乎，变卖彼地、修此房，以承包地变现为生计等不法行为，看似已成了一些农户发家致富的捷径，更象是一道乱像丛生的不雅“风景”。

我们在区域内依法依规处置的个案中，有一例衣锦还乡的兄弟俩，违占耕地和基本农田近5000平米。大修特建中，显摆前庭后院、小桥流水之气派。其私下的土地交易竟涉及20来户属地农户，包括村级组织负责人。

专项整治中，我们不得不反思：究竟是缘于公序良俗、罚不责众；还是缘于陈规陋俗、痼疾已久？之所以疏而不通、堵而不绝，反倒是种种蔓延已久的痼疾，为眼下的工作步步添堵，使得属地整治停滞不前、颇为被动。

笔者认为：关于农占地专项整治中的存量问题，其数据庞大、覆盖面广，成因多样、架构复杂，故而分类处置是必然，精准细化、标本兼治是刚需。由此，依序依规、实现疏堵，秉持法治精神、同步依法遏制新增，方为长效机制。

三、合法用地与项目实施本末倒置 疲于惯性思维

溯本索源，诸如产业“泉涌、井喷、裂变”等地方发展韬略，也算实属在理；区域内各地各级政府大打土地王牌，看似也就顺理成章。

只要入赘政府招商引资麾下，动辄派用良田耕地几百上千、乃至上万亩，绝非太难，且为明码的资本与诱惑。

至于耕地几多？基本农田几何？全都纯属当初的不经意。走一步看一步吧，看着走着也就惯以为常了。

众多公益性民生安置项目与产业项目，尤为精于盘算建设成本、运营资本、尤其窗口形象颜值，进而更是堂而皇之地优先占用实实在在的基本农田。

众多自由职业者、各种真真假假、虚虚实实的公司企业等等，不期而遇或相约而至、巧立名目，疑似在绝非广袤的国土规划空间、上演着一幕幕圈地运动的闹剧。即便很快便撂下营运挑子后闭门走人，但其疑似非法占地仍可后续转手，再次获利租赁或其他附加形式的收入？

土地政策体系中，诸如确权颁证、农转非用地审批、设施农用地、城乡边界划定、政策性规划预留空间等必要的法定约束与政策导引，怎就截然屈尊于当地产业经济发展所需的最后排位？

至于耕地红线与基本农田底线，兴许也是在不经意间、踩着踩着也就惯以为常了。整治工作中不难发现：不竟然全是不经意；个别权利欲的膨胀，积习淡化了和谐发展理念与基本法治思维。

笔者始终坚持：发展确实是硬道理，但只能相对有序的发展而论；无序的发展，势必经不起时间和后人的检验；用地合法守法，是所有项目实施及项目建设的前置条件；不踩耕地红线、不踩基本农田底线，斩钉截铁、不折不扣地应是属地各级政府与各行业管理部门最根本的遵循、最明智的抉择。

四、专项整治不予注重实效 宣传流于形式

农占地专项整治是一项跨年度期间的政治任务，其宣传力度，透析出属地管理对农占地专项整治工作的重视程度；如若宣传流于形式，整治进程也就自然不予注重实质。

专项整治至今，多地宣传方法单一，没有真正形成收效氛围；仅停留在印发些许单页、临时张挂一两副标语敷衍了事，明显缺失多样化实效；既没有以老百姓喜闻乐见的方式、切入公众关注的场所亲民互动，也没有挨家挨户做到家喻户晓。

调研督导中可见：此类宣传随随便便、轻描淡写的县乡，相应问题较多且整治工作不力。无论存量问题或是增量问题，一经省、州进行图斑摸排、核查比对，即可界定农占地问题几乎十拿九稳。

有的乡镇，本身作为农占地专项整治的一线堡垒，乡镇党委政府义不容辞当为第一责任主体，但班子成员均对整治工作不明不白，辖区农户更是一问三不知；个别乡镇甚至以所谓“交办清单”方式，将专项工作托盘“甩锅”村组、社区办事处后，再也不闻不问，不再督促反馈任何整治问题，十足扮相“甩手掌柜”。州级层面只得下达督办函，责成限期整改，否则予以追责、问责。

笔者坚信：宣传工作是农占地专项整治后续执法的前奏曲，是持续将其专项工作依序纳入法治轨道的前置要件；是真正让老百姓家喻户晓、不踩耕地红线的指路标；是警醒属地管理合法守法用地的集结号；更是区域内有序推进农占地专项整治的冲锋号。

五、遏制不法新增举步维艰 项目用地依旧任性

自2020年7月3号起时至今日，竭力遏制农村乱占耕地建房等新增不法问题，是现阶段重点整治专项工作目标的重中之重与当务之急。顶层设计甚至已将先前不法占地、后续延建或改扩建行为，同理视为不法新增，一样坚决实行零容忍。

属地专项整治工作实践证明：一边实属巧妇难为无米之炊，就连最起码的农户宅基地审批，已显呈属地管理与服务“心有余而力不足”的突出矛盾；一边是多层面、多种经济成分并存的项目实施与项目建设用地、且必须要用好的地块，近乎笃定的任性，仍就随意得此起彼伏、络绎不绝。

一方面，属地各乡镇工作惯例，几乎强制性雷同:农户家庭成年子女分户持家，必须得先有宅基地，才能申办户籍另立门户；而另一方面，缘于既往规划布局宅基地的资源溃乏、甚至缺失，根本就没有什么宅基地可供审批，这就直接导致了几辈人拥堵在同一屋檐下、进而难以“挪窝”的现状。

上一阶段的农占地问题初步摸排存量数据，足以说明:一户多宅罕见，而多户一宅倒是别样见怪不怪。

通常在简单感性认知、盲目视发展为第一要务的惯性思维下，过多的农业及其它涉农产业项目，尤以养殖、食用菌大棚培育、中药材种植、农产品加工等等为主打，惯常得力于决策者的个人偏好，加之对一系列“放、管、服”产业扶助政策的理解偏差，一贯偏重加速项目落地、轻视怠慢项目用地程序合法。据理属地产业大局与预期的项目产出目标，无暇顾及项目落地、必须先行合法用地的先决条件。

区域内的政府公益性项目，历来少有因为随意占耕而被叫停的先例？历来用地优先，何乎耕地，甚而不惜基本农田；唯求全力保障公益性项目掷地有声，硬铮铮才是固有的传统。权衡利弊，触一发而动全身，向来由不得叫板质疑。

长期以来，上级政府行业主管理部门批复立项的项目，客观而论，始终未将合法用地作为项目评审的构成要件，也没有将合法用地作为项目绩效考评的根本。以水利工程、高速路建设、光伏电站等等为主流，确实是属地发展战略架构的重要板块，且多系省级以上重点建设项目。惯常令属地管理望而敬畏，如若责令整治，近乎于敢冒天下之大不韪。

笔者力主：持恒法治思维与法治精神，切实将属地政府的发展诉求与利益诉求，坚决让位于现行法治，秉承和谐发展；压实属地管理责任、强化政治感悟、提升政策执行力，保障区域持续发展后劲；依法依规，致力逆转由先前“带病”土地规划因果所致的“多米诺骨牌”效应。基于此，尽快出台全新要义、全新内涵的国土空间规划，当已迫在眉睫。

六、疏堵结合停滞于业务初衷 缺失长效机制

农占地专项整治，就广泛的农村群体与区位发展用地现状而言，有堵必有疏、有疏方能堵，这无疑是最为辩证的统一，也是因地制宜且较为适宜特定区域有效整治的方法论，尤需先行先试、践行渐进。

在堵截并遏制不法新增的同时，千方百计地积极疏通合理用地渠道、全力满足农村合理用地与区位发展用地需求，切实服务好乡村振兴战略大局，有序形成农村人居主脉络牵引与产业循环良性互动的生态环境氛围，当为农占地专项整治的目标首选。

问题是：区域内长期受制于因循守旧的惯性思维、受制于可利用土地资源的严重匮乏，加之既往规划不实、用地错位，后续调整不力、茫然不知所措等诸多主客观致因，使得疏堵结合实践至今一直停滞不前，看似原地归位于业务初衷，实则有负使命。

如若没有专项系统工程框架与诸多内外因严谨架构的支撑；如若没有详实精准、鲜活灵动的国土空间规划来彰显未雨绸缪；如若没有持之以恒的法治思维与法治体系来统领专项治理；那么，疏与堵就只能是简单权宜之计的短期业务手段，疏堵结合也只能仅仅停滞于业务初衷。如若长此以往，当然也就收效甚微。

笔者据理：沉稳持盘详实精准、鲜活灵动的国土空间规划顾为重要，但在此基础上、倾力探索保障农村合理用地需求的长效机制，这显然更胜一筹。即便是摸着石头过河、即便逆流而上，也要不懈践行、不止渐进。只有如此，方能解困区域内各区位发展进程中农村分类用地的困扰，方能逆袭区域内农村乱占耕地的窘况与乱像。

眼下，区域内专项整治工作正立足各级政府“农房办”组织保障架构，因循一线网格化监管、定员定岗包保巡查、以及自然资源与农业农村部门“双牵头”、关联部门积极联动的新常态工作机制，依法依规同步强化动态疑似新增问题图斑的摸排、核查，力求对新增农占地问题的遏制坚决做到“月排查、月清零；月汇总、月通报”。

拟在持续甄别、完善存量数据的同时，因循疏堵结合工作要求，竭力为下一阶段“存量问题分类处置”的后续分类和稳妥处理夯实基础。文中浅析问题事项，均已同步纳入督办整改进程。

作者简介：封浪（1965-），男，汉族，贵州兴义人，大学文化。系黔西南州农业农村局在岗高级经济师。研究方向：农林经济，侧重管理实务。现履责黔西南州农村乱占耕地建房专项整治工作领导小组办公室。

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