居住用地公建配套使用功能规划研究方法探析——以中山市南朗街道为例

金 雷 1 ， 黄 丽 2

1. 中山市规划设计院有限公司， 广东 中山 528400； 2. 中山市东区街道城管住建和农业农村局， 广东 中山 528400

第一作者：金雷，男，（1988.05—），湖北孝昌人，汉族，毕业于湖北工程学院，本科，注册城乡规划师、咨询工程师（投资）、城乡规划工程师，主要从事规划设计和城市更新。

第二作者：黄丽，女，（1990.04—），湖北咸宁人，汉族，毕业于湖北工程学院，本科，城乡规划工程师，主要从事规划设计和城市更新。

摘要：我国的居住区依据其居住人口规模主要可分为十五分钟生活圈居住区、十分钟生活圈居住区、五分钟生活圈居住区和居住街坊四级；根据人口规模、设施服务范围(服务半径)、使用频率、运营的合理规模，配套设施分为十五分钟、十分钟、五分钟三个生活圈居住区层级的配套设施和居住街坊层级的配套设施四级，各城市根据自身情况，先后开展了居住用地公建配套使用功能的相关研究。本文以中山市南朗街道为例，在分析居住用地公建配套现状及主要问题的基础上，结合国家有关基本公共服务均等化的发展要求，满足居民的基本物质与文化生活需求，探索居住用地公建配套使用功能规划的研究方法。

关键词：居住用地；公建配套；使用功能；研究方法

1.引言

为完善公共服务体系，优化资源配置，实现公共服务均等化，需坚持“服务产业和保障生活并重、新区新建和旧区增优同步、基础均衡和高层创优并举”的公共服务设施供给方针，^[1]根据现有规范、标准、自身特点提出居住用地公建配套设施配置可行的政策建议与空间指引，建构覆盖全域、层次合理、功能完善、布局科学、便捷高效、水平适度、有效利用的现代居住用地公共服务设施体系，明确居住用地配套公建使用要求，合理安排居住用地配套公建设施的使用功能。

2.居住用地公建配套的概念

居住用地公建配套设施，是指根据法律、法规、规章、有关城市管理要求，在居住用地范围进行配套建设的，按照规定或土地出让合同约定，应当移交政府部门所有的公共服务设施，包括教育设施、社区医疗卫生设施、文化体育设施、社区服务、社区行政管理设施、商业服务设施、邮政设施、市政公用设施以及约定建设的其它项目等。

3.居住用地公建配套现状及主要问题

3.1.空置率高，利用率低

居住用地的配套公建及使用功能未能与居民需求进行有效衔接，造成用地及建筑闲置，功能利用效率较低的情况。返还给政府的公建配套大部分闲置，并且有物业管理，需交一定的物业管理费用，给政府增加了一定的财政负担；部分返还给政府的公建长期未利用、装修，对城镇及居住区景观也有一定影响。

3.2.政府介入主要限于规划层面

政府对配套公建的管理主要通过出让土地合同附带的规划指标来实现，地价减让暗含了配套公建的费用，有些则表现为其他的优惠政策。至于具体包含哪些配套公建又是不明确的。在居住区完成时的配套确认环节也只是检查规划执行情况。在一定程度上造成了有些返还给政府的公建在使用功能、建筑面积、位置方面不是很合理。

3.3.缺少分类管理与经营

配套公建目前主要委托物业管理公司进行管理与经营，很少分类管理或者经营。配套公建中不同产权类型需要采用不同的管理方式，盈利性的配套公建与公益性的配套公建在管理上是有不同的要求的。此外，居住区配套公建是为哪些人服务的，谁可以使用，谁不可以使用，都没有一个明确的界定。^[2]

3.4.重经营性的公建配套设施建设

由于设施的经济属性的分化带来了开发商对住区公建配套设施建设重点的差异。在住区的建设过程中，开发商由于利益的驱使往往更热衷于经营性设施的建设，而对公益性设施缺乏应有的关注，少建、迟建或者不建，导致住区中部分公建配套设施功能不同程度的失衡或缺失。具体表现为：①建设时序上：开发商一般都会优先考虑建设经营性设施，而对公益性设施则一拖再拖。②配建水平上：公益设施建设无论在用地、规模、设施质量方面均与经营性设施存在较大差异，更有甚者为了不超出规划控制的容积率的情况下而减少公益性设施面积，导致公益性设施难以满足住区居民的要求，给居民带来很大的不便。^[3]

3.5.建设方面各自为政，社会资源利用不充分

各住区内的公建配套设施建设各自为政，社会资源得不到有效的利用。中心区的居住区，由于人口一般比较稠密，住区内的公共服务设施往往是与周边相互共享的，周边对其居住生活环境的影响较为明显。因此，在城镇中心区的居住区里，公建配套设施的使用率高，投资效益相比较好，特别是营利性的公建设施（如商业、餐馆等）以及一些投资效益日益显著的非营利性的公建设施（如幼托等）。为获取较高的投资效益，投资商比较愿意在中心的居住区进行投资。而郊区居住区由于人口规模与地缘关系，加上周边的影响力较弱，公建配套设施与周边居民的共享性不高，以致公建配套设施的投资效益显得一般。所以，开发商除了为达到公建配套设施标准必须投资兴建的相应设施外，其它投资商较少涉及公建配套设施的投资，以致住区公建配套设施在投资主体上相对比较单一，一般都是开发商自己建设。

^[4]

大型住区的公建配套设施都是以住区本身为根本出发点，因而 “小而全”的弊病比较普遍存在。大型住区一般都是实行封闭式的物业管理，这样不但使地区资源得不到高效、集中利用，难以形成规模效应，而且也使公建配套设施发展所应达到的规模受到了限制，一些住区建设中由于过于强调区内配套，致使有些设施规模偏小出现了经营困难的问题，导致社会资源得不到有效利用。

4.使用功能规划研究方法的探索

4.1.总体思路

通过问题导向和目标导向相结合，确定研究目标和工作内容，以可利用资源分析、主要问题分析为基础，为配套公建设施使用功能作出指引，包括居住用地规划、居住区等级结构划分、使用原则、空间指引等，结合部门沟通、专家咨询，提出规划实施建议。

总体技术路线

资料来源：《中山市南朗镇居住用地配套公建设施使用功能规划研究》

4.1.1.研究分区

为了更好研究各项配套公建设施的服务范围，结合南朗街道行政区划界线、控制性详细规划片区界线、主干路及城镇建设用地分布情况，将南朗街道城镇集中建设区划分为东北部片区、北部片区、中心区、南部片区四个片区。

4.1.2.相关规划梳理，明确可容纳人口

根据总体规划确定的人口规模，分析研究分区各片区总体规划、控制性详细规划的居住用地规模占整体居住用地规模的比例，推算出各片区的可容纳人口，以此作为各片区配套公建设施的规划依据。

4.1.3.分析可利用资源

以已批、在调整、在编控制性详细规划为基底，通过叠加总体规划建设用地图斑，分析出控制性详细规划在总体规划中有建设用地规模的居住用地图斑，再通过叠加现状已建图斑，排除现状已建用地，从而分析得出居住用地配套公建设施可利用用地。按照政策规定的公建设施配建比例，计算出应配公建设施建筑面积，再扣除各地块控规要求配建的公建设施的建筑面积，得出可研究使用建筑面积。

可利用资源分析思路示意 居住用地配套公建设施可利用资源分析图

资料来源：《中山市南朗镇居住用地配套公建设施使用功能规划研究》

4.1.4.分析相关规范、标准的配套要求

分析、研究《城市居住区规划设计标准》和市级城乡规划技术标准与准则，深入了解居住用地配套公建的分类分级标准及设置要求，为居住用地公建配套使用功能的规划研究提供依据。

4.2.规划策略

4.2.1.分区分类，平滑衔接，构建多层设施网络

对整个研究范围根据行政区划界线、控制性详细规划片区界线、主干路及城镇建设用地分布情况进行分区，参考相关规范、标准将公共服务配套设施分为行政管理、文化设施、教育科研设施、体育设施、社会福利设施、商业设施、市政公用设施、公共绿地等八大类，各大类又分为公益类和经营类，再在公益类和经营类下明确具体的公共设施类型，与十五分钟、十分钟、五分钟三个生活圈和居住街坊进行平滑的衔接，构建“市级公共设施——组团级公共设施——镇街级公共设施——十五分钟生活圈公共设施——十分钟生活圈公共设施——五分钟生活圈公共设施——居住街坊公共设施”的多层级公共服务设施网络。

4.2.2.适配转型，同步完善，优化服务设施配置

适配社会发展转型，完善生活服务设施。为适应城市居民社会服务需求水平和质量不断提升的要求，突出公共服务配置的安全、发展、价值、情感等转型方向，需切实优化提升各类生活性服务设施的功能质量。

适应配套发展趋势，优化服务设施布局。（1）服务人口与设施的对应。在服务人口和公共服务设施之间建立直接的对应关系，确定人口规模后再确定设施的内容与数量，方便配套标准与规定的使用。（2）法定规划的引入与控制类型。与控制性详细规划进行衔接，在控制性详细规划公建配套设施的基础上，进一步完善控规的配套设施布局。

4.2.3.综合统筹，分区平衡，明确配套设施类型

通过可利用资源分析，确定全镇居住用地配套公建设施的总量。根据镇区行政区划界线、控制性详细规划片区界线、主干路及城镇建设用地分布情况，将城镇集中建设区划分为不同片区，通过对各片区的现状用地、现状人口、现状配套设施、规划用地、规划人口、可利用资源进行综合分析，合理确定各片区的配套服务设施规模，并根据各片区的特点，明确配套设施的类型与数量。^[5]

4.3.研究方法创新

4.3.1.部门协同——资产管理小组统筹，成员单位配合，相关部门参与

在镇政府领导下成立镇公有资产管理小组，成员单位为财政分局、镇城乡建设服务中心、镇规划分局、镇公有资产管理办公室，财政分局和镇公有资产管理办公室负责相关配套公建设施的接收工作，镇城乡建设服务中心作为规划编制部门，负责规划编制工作，相互配合，协同推进。文化、教育、体育、卫计、社会事务部门共同参与，协助推进公建配套设施的优化与配置。

4.3.2.研究内容及形式的转变——一图一表+配套政策建议

在研究分区的基础上形成各个片区公建配套配置空间指引图+片区建议配套公建设施一览表，针对地块形成分图则指引+配套公建设施使用功能研究一览表，并提出相应的配套政策建议。

4.3.3.规划衔接——法定规划衔接、部门发展计划衔接

在与总体规划人口规模、用地规模衔接的基础上，与控制性详细规划进行衔接，保障研究内容的合理性，与各部门发展计划衔接，为政府部门各项配套公建设施的落地提供条件。在一定程度上能够为控制性详细规划的编制与调整提供支撑条件，为各部门的设施选址与落地打好基础。

4.3.4.研究分区——差异化配套公建设施使用功能指引

通过研究分区对各个分区进行综合分析，包括在按照现状用地、人口规模的要求下，应配公建配套设施与现状配套情况的问题、差距，以及通过各片区用地规划、可容纳人口、可利用资源分析得出的可利用资源和可研究使用面积，结合各片区的实际情况，提出差异化的片区配套公建设施使用功能指引。

4.3.5.规划管理——细化指引内容，便于规划实施，为政府决策提供支撑

根据差异化的片区配套公建设施使用功能指引，编制地块分图则指引，并细化指引内容，形成片区居住用地公建配套配置空间指引（片区公建配套配置空间指引图+片区建议配套公建设施一览表）和分图则指引（分图则指引图+配套公建设施使用功能研究一览表）相结合的指引体系，从而便于规划管理，保障规划实施，为政府决策提供支撑。

5.结语

在完善公共服务体系，优化资源配置，实现公共服务均等化的要求下，中山市南朗街道居住用地公建配套使用功能规划研究提出了“分区分类，平滑衔接，构建多层设施网络”，“适配转型，同步完善，优化服务设施配置”和“综合统筹，分区平衡，明确配套设施类型”的规划策略，并在部门协同、研究内容及形式、规划衔接、差异化指引、规划实施等方面进行了一定的创新与探索，规划编制以来为政府与企业谈判、政府决策、公共配套设施建设责任协议书签订等方面提供了支撑，为完善公共服务设施体系奠定了一定的基础。

参考文献

[1] 潘斌，城市总规出成果 多规合一成效显著[N]，广州日报，2016-09-30，ZSA28版.

[2] 蔡庆兵，杨介榜，李祥川，居住区配套公建的投资建设、产权归属与管理[J]，中国房地产，2006-7，32-33.

[3] 孟明兰，广州“华南板块”典型住区公建配套设施比较研究[D]，华南理工大学，2011，30-30.

[4] 张晓生，城市郊区居住区公共服务设施的配套研究——以广州市郊区居住区为例[D]，中山大学，2006，49-50.

[5] 中山市规划设计院有限公司，中山市南朗镇居住用地配套公建设施使用功能规划研究[Z]，2018.

联系方式：

金雷，13928134066，广东省中山市东区桃苑路8号东璟廷A1-601，528400

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