农村住宅建设规划许可审批制度思考

农村住宅建设规划许可审批制度思考

李远雪

桂林市远景城市规划服务中心，广西壮族自治区桂林市 541000

摘要：目前我国经济水平和人们生活水平的提高，当中国农村经历土地改革、人民公社、家庭承包制等制度变迁时，住宅制度也随着这些经济制度的变迁而变革。现行住宅制度是在城乡二元分割和户籍管制背景下建立的，其在农民住房保障及农村社会稳定方面起到了重要的作用。但是随着我国市场经济的深入发展，住宅的财产功能属性凸显，而现今的住宅制度无法充分发挥其资产价值，因此如何在确保住宅社会保障功能的同时发挥其财产功能，是亟待解决的问题。为此，有必要从农民住房权益的视角对农村住宅和住房制度进行重新审视，回避学界对住宅功能说的争议，回归农民主体本位，直面不同地区农民多样化的改革诉求，提高住宅和住房制度改革效益。

关键词：农村住宅；制度改革；使用权流转

引言

住宅是农村土地中最为重要的事关农民住有所居的土地资源，在推进住宅制度改革中一定要协调好其社会保障和经济利用价值之间的平衡。也正是因为住宅具有一定的经济发展空间，其市场化改革成为带动城乡土地要素良性互动的重要渠道。推进住宅制度改革，就是要以全面系统地做好村庄规划布局为前提，适度拓宽住宅的权能，明晰住宅的相关产权和利益主体，加强住宅相关制度配套，只有这样才能提振乡村经济，激发乡村发展的内生动力，实现城乡要素的双向互动。只有高效地完成各类土地管控工作，才可以实现我国国民经济发展的理想目标。相关的审批部门必须将改革农村住宅审批制度的理念贯彻并落实下去，同时还应当坚持以人为主的工作理念，实行减法的工作模式，这会让农村住宅审核工作流程变得更加简便，同时还能够提高其服务质量，让其呈现出最佳的政府服务效果，转变传统的土地管理方式，提高服务水平。

1住宅制度现状

1.1行政审批制度下存在的弊端

《物权法》虽然通过专章形式对农村住宅进行了规定，有关其具体权利的行使，规定由公法属性的《土地管理法》予以调整。 根据《土地管理法》的规定，可以得知，一般情况下住宅审批和收回都是由乡镇政府行使的。但是这一行政审批程序是否合理？答案是否定的。理由如下：法律规定农村集体所有的土地由村集体经济组织来经营管理，这是不是就是意味着该村住宅的使用权以及收回应当由该村集体经济组织享有，这是不是就不能构成对村集体的自治权以及财产权的保障了；作为拥有特殊身份的村民对于住宅的使用权经过层层报批，使得它的流转不够自由，这是不是对于城镇化的发展造成一定的困扰。

1.2审批流程烦琐

结合同等级别互相审查的工作原则，分配审查的权限，之后项目的用地申请上报要逐层递交，先由县级国土资源主管部门审核之后要交由相同级别的人民政府审核，最后要将其递交给国土资源部门或者省级人民政府进行审批。在该农村住宅审批流程中，其上报的部门等级越高，其要求也会变得更加严格，实际审核的流程相对来说也会变得比较复杂，各项工作审核周期时间较长，在该过程中，一些部门会重复对征地补偿、补充耕地等层面的内容进行审核。

2农村住宅审批制度改革对策

2.1创新审批制度运行模式

单独选址的工程建设项目自身的特殊性会比较强，因此这类项目的用地审批流程也和一般的农村住宅审批流程有所不同，其会以全面实施用地审核为基准，把单独选址的施工项目放置到用地审核的管理范围内，这会让单独选址用地项目的实施力度变得更强，同时调整并创新审批流程及服务的模式。近些年，我国大部分农村住宅的用地审批专门机构开始推行用地审查制度，并将其放置到农村住宅审批的范围内，让用地审批业务流程变得更加简化，同时加快用地审批工作开展的速度，避免其产生空缺岗位人员等问题，简短了审批流程，全面压缩了审批的时间，让用地审批的工作效率变得更高。此外，相关的土地监管部门还需要正确地认识土地审批监管工作开展的重要价值及意义。依据当前我国所推行的用地审批工作现状，及时调整实际审批操作时期所存在的误差及不良行为，提升用地审核系统运行的实效程度。

2.2加快推进住宅确权登记

为了全面贯彻物权法的精神，国家从2013年开始建立和实施不动产登记制度。2014年国家出台《关于进一步加快推进住宅和集体农村住宅使用权确权登记发证工作的通知》，各地开始大力推进住宅和集体农村住宅的登记和发证工作，但是在确权登记发证的过程中仍存在一定的问题，有的地区只进行住宅的调查，对于住宅上房屋等其他附着物没有调查，有的地区由于“一户多宅”“违规占地”发生的时间比较久远，资料不全，影响了登记和发证的进度，致使住宅确权工作没有完全落实，这也使得住宅隐形流转没有办法完全查证，住宅的试点改革也无法顺利进行。因此各地应全面落实并加快推进住宅的确权工作，对于合法的住宅给予确权登记，对于小产权房和不符合住宅使用权主体要求的不予登记，通过这样的手段，遏制小产权房，减少住宅的违法流转。

2.3全程介入审批，实现高效并联

由相关审批部门对项目进行全程跟踪指导服务，量身定制报建流程，并实现并联模拟审批。将原本要等项目“拿地”后才开展的施工图审查、农村住宅规划许可、建设工程规划许可、施工许可等审批环节，全部前置到签订土地出让合同前进行模拟审批服务，提前做好准备工作，待项目拿地后可直接进行批复，最大限度为项目建设保驾护航。

2.4下放住宅使用权转让审批权限

将部分住宅使用权转让审批权限下放至乡镇基层政府，发挥基层镇政府就近管理的作用。下放住宅使用权转让审批权限，可在精简优化政府事务的基础上，大幅度节省人力物力，提高政府办事效率，方便百姓的日常生活。深化住宅使用权转让审批改革，为基层放权赋能，及时总结经验，加快制定赋权清单，推动更多社会资源、管理权限和优质服务下放到基层，人力、物力、财力投放到基层。为保证审批权限承接顺利，基层政府需制定相关制度，避免产生“权力接不稳”的局面。加强对住宅使用权转让审批中审查工作的监管，利用人工智能、数字技术、互联网等改进监管方式，推进形成审慎监管、协同监管、公正监管与信用监管相互促进、相互配合的工作格局。

2.5完善农村自建住宅规划许可审批流程

加强农村住宅用地管理、规范村民自建住宅行为，各村民委员会应建立村民自建住宅村级规范管理制度，确保住宅用地及村民自建住房上报审批的公开、公平、公正。其中，村民提出书面申请，经村民代表大会讨论通过后，经公示无异议报乡镇政府；自然资源、农业农村、乡镇建设部门实地踏勘，联审通过后报乡镇规划委员会审查并公示；公示无异议的，由自然资源部门或委托乡镇人民政府核发《乡村建设规划许可证》。

结语

土地要素是联系城乡经济循环的关键性纽带，特别是住宅关系到城乡其他要素的流动和重组，在农村土地制度改革中最为独特也亟待突破。立足于城乡融合视角探析农村住宅制度改革思路，对于规范农村住宅利用秩序以及完善住宅市场规则，从而激发乡村内在活力，有着积极的意义。

参考文献

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［2］董祚继．以“三权分置”为农村住宅改革突破口［J］．中国乡村发现，2017（1）：93-99．

［3］贺日开．我国农村住宅使用权流转的困境与出路［J］．江苏社会科学，2020（6）：68-77．