铁路安全地方立法比较研究

铁路安全地方立法比较研究

修长昆

中共中国铁路济南局集团有限公司党校 山东济南 250014

摘要：铁路安全地方立法直接关乎铁路的安全发展，文章主要对六部铁路安全管理条例从章节设置、立法目的、法律关系主体、法律责任进行对比，铁路安全地方立法必须坚持以问题为导向，重点解决铁路安全管理中的突出问题；细化上位法规定，构建符合地方实际的创新管理制度；以压实铁路安全管理责任主体为抓手，构建全方位、全过程的铁路安全管理机制；落实国家有关部门加强铁路安全管理规定。

关键词：地方立法；安全；比较研究

铁路是国家的重要基础设施，高速铁路是国家的靓丽名片。近年来，随着我国铁路运营里程不断增加，尤其是高速铁路的投入运营，因外部环境造成的铁路安全事故频繁发生，严重威胁铁路运营安全。因此，加强铁路安全地方立法研究尤为重要。

一、深刻认识加强铁路安全地方立法的重要意义

积极推动铁路安全地方立法，对贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、全面推进依法治国、完善铁路安全管理法律制度、保障铁路安全畅通、保护人民群众生命和财产安全，具有十分重要的意义。

（一）贯彻落实习总书记重要批示指示精神的迫切要求

习近平总书记对铁路安全工作高度重视，多次就铁路安全环境治理工作作出重要批示。国铁集团认真贯彻习总书记重要批示精神，聚焦交通强国、铁路先行，始终坚守国铁安全的政治红线和职业底线，以高铁安全和旅客列车安全为重点，深入推进安全依法治理。加强铁路安全立法，推进铁路安全依法治理，明确了沿线各级政府和有关单位的铁路安全责任，为加强铁路安全综合治理、实现铁路安全长期稳定提供了有力的法治保障。

（二）确保铁路安全特别是高铁安全的必然选择

铁路作为国家重大基础设施，是国民经济大动脉，倍受党和国家重视。铁路安全特别是高铁安全直接关系人民群众的生命财产安全、关系社会稳定、关系党和国家的形象声誉。确保铁路安全尤其是确保高铁和旅客列车安全万无一失，既是铁路事业发展的重要基础和根本前提，也是铁路企业以实际行动贯彻党中央重大决策部署、落实国家总体安全观的重要体现。加强铁路安全立法，为确保铁路运输安全特别是高铁运输安全提供强有力的法治保障。

（三）解决铁路沿线环境治理的现实需要

铁路是国家的重要基础设施，高速铁路是国家的靓丽名片。近年来，尤其是高速铁路的投入运营，因外部环境造成的铁路安全事故频繁发生，严重威胁铁路运营安全。由于《铁路法》《安全生产法》《铁路安全管理条例》等法律、法规出台较早，有关规定比较原则，难以适应高铁时代铁路安全工作的实际需要，铁路安全管理工作中出现了许多新情况、新问题。加强铁路安全地方立法，为了解决外部环境问题，保障铁路运输安全和畅通提供了解决方案。

二、铁路安全地方立法主要内容比较分析

铁路安全地方立法共制定27部地方性法规、规章。从立法层级上看，除了6个法律规范属于地方性法规外，剩余21个法律规范都属于地方政府规章。文章以立法学相关理论为依据，针对规范内容是是否具有可操作性、是否对今后其他铁路安全地方立法工作有借鉴意义等角度对6部地方性法规的重点条款进行比较分析。

1. 铁路安全地方立法章节比较

从立法章节看，《广东省铁路安全管理条例》共六章，分别是总则、铁路安全责任、铁路线路安全、铁路建设与运营安全、法律责任和附则。《广西壮族自治区铁路安全管理条例》共六章，分别是总则、铁路安全责任、铁路线路安全、铁路建设和运营安全、法律责任和附则。《湖南省铁路安全管理条例》共五章，分别是总则、铁路安全责任、铁路安全措施、法律责任和附则。《上海市铁路安全管理条例》共七章，分别是总则、建设安全、线路安全、运营安全、联合监管与长三角区域协作、法律责任和附则。《山东省铁路安全管理条例》共八章，分别是总则、安全责任、建设安全、线路安全、运营安全、应急保障、法律责任和附则。《吉林省铁路安全管理条例》共五章，分别是总则、铁路线路安全、铁路运营安全、法律责任和附则。

从地方铁路安全立法上看，章节设置各不相同，总体上从线路安全、建设安全、运营安全三个方面明确各方责任，发生问题后根据职责的划分，追究相应法律责任。但从章节设置上，《山东省铁路安全管理条例》专门设置了应急保障一章，明确政府应当建立健全应急联动机制，健全应急救援体系，加强信息沟通和资源共享，提高突发事件应对能力。《上海铁路监督管理条例》专门设置联合监管与长三角区域协作一章，铁路点多线长，对于长三角区域铁路安全管理更需要强化协同协作。条例明确铁路安全监管部门应当与长江三角洲区域相关省、市有关部门以及相关铁路运输企业建立铁路安全管理沟通协调合作机制。

2. 铁路安全地方立法目的比较

从立法目的看，《广东省铁路安全管理条例》规定为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，预防安全事故发生，保护人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等法律法规，结合本省实际，制定本条例。《广西壮族自治区铁路安全管理条例》规定：为了加强铁路安全管理，保障铁路安全和畅通，预防安全事故发生，保护人民群众的人身和财产安全，根据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等法律、行政法规，结合本自治区实际，制定本条例。《湖南省铁路安全管理条例》规定：为了加强铁路安全管理，保障铁路安全畅通，保护人民生命财产安全，根据《中华人民共和国铁路法》、国务院《铁路安全管理条例》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。《上海市铁路安全管理条例》规定：为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身和财产安全，根据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。《山东省铁路安全管理条例》规定：为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。《吉林省铁路安全管理条例》规定：为加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，预防铁路交通事故发生，保护人民群众人身和财产安全，依据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

铁路安全地方立法目的主要包括两个方面，一是加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，预防安全事故发生；二是保障人民群众人身和财产安全。铁路安全地方立法根据《中华人民共和国铁路法》、《铁路安全管理条例》，坚持以上位法为引领。从上位法的引领上看，铁路安全地方立法忽视了《中华人民共和国安全生产法》的指引，安全生产法的立法目的是坚持人民至上、生命至上，注重加强对公民生命权的保护。铁路安全地方立法采取了双重立法目的，既注重公民生命权的保护，又注重加强公民财产权的保护。因此，铁路安全地方立法目的应与上位法相统一，将公民生命权的保护作为单一的立法目的。

3. 铁路安全地方立法法律关系主体比较

从法律关系主体看，《广东省铁路安全管理条例》涉及的主体包括：铁路沿线各级人民政府；铁路监督管理机构；铁路公安机关、地方公安机关；铁路消防行政主管部门；交通运输部门；海事管理机构；各级护路护线联防组织。《广西壮族自治区铁路安全管理条例》涉及的主体包括：自治区人民政府和铁路沿线县级以上人民政府；发展改革、教育、工业和信息化、公安、民政、自然资源、住房和城乡建设、生态环境、交通运输、水利、农业农村、应急管理、林业等主管部门；铁路沿线乡镇人民政府、街道办事处；铁路公安机关和铁路沿线地方公安机关；护路联防组织；交通运输主管部门；海事管理机构；铁路运输企业；消防主管部门。《湖南省铁路安全管理条例》涉及主体包括：县级以上人民政府；乡镇人民政府(街道办事处)；应急管理部门；铁路监督管理机构；交通运输部门；住房城乡建设部门；自然资源部门；农业农村部门；公安、教育、水行政、工业和信息化、生态环境、林业等部门；铁路运输企业《上海市铁路安全管理条例》涉及主体包括：市人民政府以及沿线区、镇人民政府；上海铁路监督管理机构；市交通管理部门；发展改革、规划资源、住房城乡建设管理、应急、公安、经济信息化、农业农村、绿化市容、生态环境等部门和消防救援机构、无线电管理机构；铁路建设单位、铁路运输企业。《山东省铁路安全管理条例》涉及铁路沿线县级以上人民政府；铁路沿线乡镇人民政府、街道办事处；铁路监管部门；沿线县级以上人民政府发展改革、工业和信息化、公安、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、应急管理、市场监督管理、城市管理等部门；铁路建设、运输和设备制造维修等企业；铁路运输企业、铁路监管部门。《吉林省铁路安全管理条例》铁路沿线县级以上人民政府；铁路沿线乡（镇）人民政府、街道办事处；县级以上人民政府有关部门；铁路监督管理机构；铁路消防行政主管部门；铁路运输企业。

铁路安全地方立法的法律关系主体各不相同，主要包括政府和企业两大法律关系主体。政府部门包括铁路沿线县级以上人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）、铁路监督管理机构、铁路消防行政主管部门、铁路公安机关、地方公安机关。需要特别指出的是，广西、湖南、上海、山东等地方铁路安全立法明确了政府各部门共同参与的铁路安全监督管理体系，并且《山东省铁路安全管理条例》还明确了由住房城乡建设部门负责牵头协调铁路安全管理中的问题。企业主要包括铁路运输企业，《山东省铁路安全管理条例》还增加了铁路建设、运输和设备制造维修等企业，与建设安全、线路安全、运营安全相对应，保障铁路安全运输整体稳定。

4. 铁路安全地方立法法律责任比较

从法律责任看，《广东省铁路安全管理条例》行政处罚主体包括铁路监督管理机构、所在地县级以上人民政府有关部门、公安机关，行政相对人为公民、个人、铁路建设单位和从事铁路建设工程勘察、设计、施工、监理等业务的单位、铁路运输企业、铁路沿线各级人民政府、有关行政管理部门及其工作人员、铁路监督管理机构及其工作人员。《广西壮族自治区铁路安全管理条例》行政处罚主体为铁路监督管理机构、县级以上人民政府、县级以上人民政府生态环境、城市管理、住房和城乡建设、公安、自然资源、水利、市场监管等主管部门，行政相对人包括公民、个人、铁路运输企业、铁路沿线各级人民政府、有关主管部门及其工作人员。《湖南省铁路安全管理条例》行政处罚主体包括铁路监督管理机构或者县级以上人民政府有关部门、公安机关，行政相对人为公民、个人、铁路运输企业、各级人民政府、有关部门及其工作人员。《上海市铁路安全管理条例》规定行政处罚主体为铁路安全监管部门、公安机关，行政相对人包括公民、个人、铁路安全监管部门、其他有关部门及其工作人员。《山东省铁路安全管理条例》行政处罚主体为铁路安全生产监督管理部门、县级人民政府有关部门、公安机关、铁路食品安全监督管理机构，行政相对人为公民、个人、铁路运输企业、各级人民政府、有关部门及其工作人员。《吉林省铁路安全管理条例》行政处罚主体包括铁路监督管理机构、者县级以上人民政府有关部门、公安机关，行政相对人为公民、个人、铁路运输企业、铁路沿线各级人民政府、有关部门及其工作人员。

铁路安全地方立法法律责任体现了三个方面的特点：一是法律面前人人平等，任何组织和个人违反了法律都要追究法律责任。二是明确法律责任追究的相关部门。《山东省铁路安全管理条例》根据省政府相关部门对铁路食品安全监督管理机构的授权，明确其在食品安全管理中的责任。三是突出对企业法律责任的追究。铁路安全地方立法突出对铁路运输企业法律责任的追究，特别是《广东省铁路安全管理条例》明确要加强对铁路建设单位和从事铁路建设工程勘察、设计、施工、监理等业务的单位责任的追究。

三、铁路安全地方立法的相关建议

通过对六部铁路安全管理条例的对比，明确了铁路安全地方立法的重点和难点，铁路安全地方立法根据地方实际变化借鉴吸收亮点内容，形成符合地方实际情况的铁路安全地方立法。

（一）坚持以问题为导向，重点解决铁路安全管理中的突出问题。调研中发现，严重威胁铁路运营安全的隐患仍然存在：高速铁路沿线安全保护区内压力管道和危化品企业等重大危险源较多；铁路沿线的塑料大棚、塑料薄膜、防尘防晒网等轻飘物和彩钢瓦侵线挂网问题频繁发生；建设单位和施工单位违法施工、在铁路安全保护区内打井取水或者挖沙采矿等问题。在铁路安全地方立法过程中，要有针对性地梳理重点问题，以解决问题为目标，进行科学合理的制度设计。

（二）细化上位法规定，构建符合地方实际的创新管理制度。《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国安全生产法》《铁路安全管理条例》等法律、行政法规出台较早，有关规定比较原则，难以适应高铁时代铁路安全工作的实际需要。立法时，可以细化上位法的规定，同时结合地方实际，创设一些管理制度；此外，根据工作需要，铁路安全地方立法中章节还可适当增加，如安全责任、应急保障等相关内容，明确路地双方各自承担的铁路安全管理职责，并结合疫情防控的经验，增加突发公共卫生事件、自然灾害、公共安全等突发事件应急协调机制等内容。

（三）以压实铁路安全管理责任主体为抓手，构建全方位、全过程的铁路安全管理机制。落实铁路安全管理责任主体是确保铁路安全运营的重要基础，铁路安全管理涉及铁路沿线县级以上人民政府、铁路运营、建设、运输和设备制造维修等企业，领域范围广、责任主体多，科学合理地界定各主体之间的责任分工，压实主体责任是立法的重要任务之一。铁路安全地方立法按照各责任主体的职责范围，明确铁路安全管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的原则，实行政府统筹、企业负责、社会参与、行业监督与属地保障相结合的工作机制，构建全方位、全过程的铁路安全管理机制。

（四）落实国家有关部门加强铁路安全管理规定。原铁道部和交通运输部文件《关于公铁立交和公铁并行路段护栏建设和维护管理相关问题的通知》规定公铁并行路段的护栏应按照“铁路与公路谁后建设谁设置”的原则进行设置。铁路安全地方立法应对该原则予以贯彻。住房城乡建设部、国家铁路局、中国铁路总公司《关于建立高速铁路沿线环境综合整治长效机制的意见》规定高速铁路沿线市、县和铁路有关单位要建立“双段长”责任制，铁路安全地方立法应对该措施予以落实。