城乡融合发展背景下基于互助式养老的规划策略探讨

城乡融合发展背景下基于互助式养老的规划策略探讨

郭宪美

桂林市城市规划设计研究院 广西壮族自治区桂林市 541002

摘要：

李克强总理在2018年全国政府报告中首次提出发展互助式养老。互助式养老是具有中国特色的社会养老模式，也是对现有养老服务体系的重要补充。本文基于这一特色养老模式，结合我国城乡养老融合发展现存问题，从规划体系构建、养老产业支撑、多元参与服务、平台机制推动等方面提出针对性策略。
关键词：互助式养老，城乡融合发展，规划策略

1引言

2017年10月，党的十九大报告指出“养老”问题是我国民生领域发展不平衡、不充分的短板。2021年12月30日，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，明确指出“十四五”时期，应加快健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系。随着我国人口老龄化问题的日益凸显和养老政策的密集推动，缩小城乡养老服务差距、推动城乡养老服务普惠共享工作亟待开展，其重点在于城乡养老服务资源要素的融合发展，养老服务和相关设施的均衡合理配置，大力发展老龄服务事业和产业，进而推动乡村地区的养老服务发展。

2发展现状

由于我国养老事业刚刚起步，城乡养老融合发展现状并不理想：城乡养老资源配置不均，养老服务体系呈现城乡分割的状态；城乡养老服务供给主体单一，多元主体协调供给局面尚未形成；资金来源不可持续，缺少产业支撑；城乡养老资源资源流通不畅，城乡间流通的机制、平台尚未建立。
2.1城乡养老资源配置不均

城乡养老资源与老年人口呈地域性分布不均衡特征。我国大部分老年人口集中在农村，而我国现有养老资源、设施和服务相对较多集中在城市^[1]。农村机构养老服务供给能力增长远远落后于城市。《中国民政统计年鉴2017》数据显示，农村养老机构与设施数量增长速度为-1.7%，远低于城市14.2%的增长速度^[2]。
2.2城乡养老服务供给主体单一

我国养老服务供给主要依托政府养老设施，而社会参与度力度不足。从养老机构数量来看，整体建设情况仍然以政府为主，公办占80%、民办仅占20%^[1]，尚未形成多元主体协调供给局面。

2.3城乡养老资金来源不可持续

目前，我国养老服务运作资金主要来源于政府和村两委等公共支出、老年人交纳、社会团体、爱心人士出资的公益性资金或通过市场经营获得的经营收入。由于暂未形成相对稳定、可持续的运行资金来源，养老服务的内容和范围仍很难扩展。此外，由于缺少养老产业体系支撑，养老设施、产品和服务供给动力不足。
2.4城乡养老资源流通不畅

我国独特的城乡二元社会结构下，城乡养老资源配置和流通不畅。城市在产业、技术、资金、服务方面有着明显的优势，农村地区有丰富的土地资源和人力资源，且环境优美、地价便宜。然而，我国城乡要素市场一体化还处于试点阶段，资源要素总体上还处于从乡村向城市单向流动的状态，保障城乡间养老资源要素畅通流动的机制、平台尚未建立，导致乡村严重“失血”、活力不足^[3]。
3模式引入

未来我国人口老龄化程度将不断加深，人口劳动力也将出现短缺情况。目前，随着家庭养老功能的不断弱化，社区居家养老服务尚不完善，机构养老也受限于有限的资源条件，难以满足老年人庞大的养老需求，我国社会养老亟需探索新的养老模式。
我国自古就有互助式养老思想，孟子有云：“出入相友，守望互助，疾病相扶持”^[4]。李克强总理在2018年全国政府报告中首次提出互助式养老，并于2022全国政府工作报告上进一步指明，鼓励发展农村互助式养老服务，推动老龄事业和产业高质量发展。
关于互助式养老的概念，本文采用刘妮娜关于互助型社会养老的阐述，是非正式社会资源的持续生效和重新配置，充分利用农村各类人力资源（尤其是老年人）的闲置时间、资源，发展多种形式的社会养老模式，互助内容包括资金互助、服务互助和文化互助等^[5]。
互助式养老在发达国家已经开展有益的尝试，如德国的多代居互助养老模式^[6]、日本的城市邻里关系互助网络^[7]、美国的“国会山村”会员制互助模式^[8]等互助式养老实践。它是应对我国老龄化问题的特色发展模式，也是我国现有城乡养老服务的有效补充。
4策略引导

互助式养老是应对我国城乡养老发展问题而提出的一种低成本、广覆盖的养老模式，切合我国城乡养老融合发展初期阶段现实需求。针对我国城乡养老发展的问题，融合互助式养老理念提出四大策略：以特色养老服务体系构建指导养老服务设施在相关规划落实，缓解城乡养老资源分布不均的问题；鼓励养老产业融合发展，为城乡养老服务提供动力支撑；提倡多元主体参与，补充提升现有养老服务；并为促进城乡养老服务资源整合进行平台搭建和机制协调，促进城乡养老服务资源要素互联互通。

4.1体系构建、规划落实

基于互助式养老理念，结合医养康养健康支撑体系构建“居家为基础、社区为依托、机构为补充、互助式养老为特色”的城乡社会养老服务体系，对现有养老服务体系进行完善和提升，进而构建市级-县（市、区）级-街道（乡镇）级-社区（村）级-组团级”城乡全覆盖的养老服务设施体系

^[9]。养老服务设施规划布局和建设，可结合老年人的需求依赖度，将养老服务设施划分为“基础型-完善型-提升型”三种类型，并进一步确定养老设施建设的优先级，制定分期实施方案。
4.2产业支撑、推动服务

“兴产业、补事业”。老龄事业的发展，城乡养老服务稳定、可持续的运行资金需要养老产业的支撑和推动。第一产业，依托农业产业发展基础、资源条件，打造满足老年人需求的休闲观光农业，引导传统农业向都市休闲观光农业的升级。第二产业，以养老产业完善升级镇域传统优势产业，加强老年用品研发制造，加快生态型特色养老产业合作园区建设，打造制造业创新示范高地。第三产业，融合养老产业发展，引导综合商业服务业、旅游康养度假产业和房地产业的适老化升级，构建具有地域特色的养老服务产业体系^[10-11]。

4.3多元参与、互助服务

中国农村广泛存在以血缘、亲缘、地缘为基础的亲戚、朋友、邻里等非正式互助圈子，建立互助式养老可持续发展体系，需要将这些零散的互助资源组织起来，建立以政府引导、家庭保障、市场提升、社会参与（社会组织和志愿者）等多元主体共同参与的互助式养老服务队伍^[12]。社会参与方面则依托当地组织（包括老年协会、村民小组等）动员能力和社工组织专业技能，培育兼职、志愿和低偿、无偿相结合的各类互助养老服务队伍^[13]。

4.4平台推进、机制协调

建立推动城乡区域间资源要素交换、流通的“互联网+服务+产品+X”互助式养老服务平台，高效整合、推动城乡间资源要素交换、互通。并明确社区居民、志愿者、社会组织、企业等多元服务主体，从无偿到无偿、低偿相结合的互助服务收益类型，以及分级分类的评估制度^[5]，并构筑以大城市或中心城市为中心的，以服务协作网、资金融通网、技术信息网等多要素融合的城乡间养老服务网络，形成城乡服务一体化行政组织协调机制^[14]，促进资源要素的良性循环。

5结语

城乡养老资源要素的融合发展，还需要同时完善老年健康支撑体系：加强老年健康教育和预防保健，发展老年医疗、康复护理和安宁疗护服务，深入推进医养结合。特别是全球疫情背景下，应强化老年人疫情防控，制定老年人突发公共卫生事件应急处置预案和指南，分类完善居家、社区和入住养老机构的老年人疫情防控措施。

参考文献
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